11.3. Многостороннее регулирование внешней торговли

Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) как глобальная организация, регулирующая таможенно-тарифные вопросы мировой торговли, было создано в Женеве в 1947 г. Это бы­ло время, когда США, укрепив свою экономику после Второй ми­ровой войны, повели борьбу за создание стабильных правил между­народной торговли, обеспечивающих возможность развития товаро­оборота.

На основе американских предложений был разработан проект устава Международной торговой организации (МТО), задача кото­рой заключалась в том, чтобы обеспечить регулирование мировой торговли и постепенно либерализовать ее. Устав МТО, принятый в Гаване, так и не был ратифицирован странами-участницами; вместо него в действие вступило многостороннее соглашение об основных нормах таможенной политики (Генеральное соглашение по тари­фам и торговле). Созданное на базе несколько скорректированных американских предложений, оно проникнуто идеей свободы тор­говли, т.е. равенства всех участвующих сторон.

В конечном счете определились следующие базовые положения и нормы, в соответствии с которыми осуществлялась деятельность ГАТТ и современной его преемницы ВТО:

• недискриминация, режим наибольшего благоприятствования, основанные на взаимном обеспечении равного подхода к това­рам и услугам, происходящим из всех стран, и национального режима, или равного подхода к товарам и услугам импортного и отечественного происхождения в отношении внутренних на­логов и сборов, а также правил, регулирующих торговлю;

• неприменение количественных ограничений или аналогич­ных им мер в целях защиты национального рынка;

• взаимность в предоставлении торговых уступок, связанных с расширением доступа товаров и услуг на рынки стран-членов;

• разрешение торговых споров путем проведения консульта­ций и переговоров с использованием специально созданного для этого в ВТО механизма;

• ведение внешнеторговых операций на частноправовой основе.

Первое и важнейшее положение, принявшее форму режима наибольшего благоприятствования, есть не что иное, как тезис о необходимости соблюдения равенства и недискриминации всех уча­стников внешней торговли. Режим наибольшего благоприятствова­ния формулируется как обязательство стран-участниц устанавливать на взаимно поставляемые товары пошлины не выше тех, которые были установлены по отношению к любой третьей стороне. Этот декларируемый тезис, однако, допускает исключения в случаях соз­дания специальных экономических (интеграционных) группировок. В момент создания ГАТТ такие исключения предоставлялись странам-колониям, связанным с метрополиями особыми соглаше­ниями. В настоящее время, однако, основная масса исключений из режима наибольшего благоприятствования приходится на интегра­ционные группировки: Европейский союз, Европейскую Ассоциа­цию свободной торговли, латиноамериканские, североамериканские и другие региональные интеграционные группировки, а также ассо­циированные с ними страны. Особо оговорено предоставление раз­вивающимся странам права пользоваться преференциальным тамо­женным режимом на односторонней основе, т.е. без взаимного снижения пошлин на товары, импортируемые из развитых стран.

Второе положение касается признания правомочности примене­ния средств внешнеторгового регулирования. ГАТТ признает пошли­ны в качестве единственного приемлемого средства. Все остальные формы и методы применяться не должны, а в тех случаях, когда их применение осуществляется, это должно носить временный характер и обосновываться исключительными обстоятельствами.

В качестве иллюстрации можно сослаться на ряд положений ГАТТ, относящихся к использованию таких мер, как количествен­ные ограничения (ст. XI—XIV).

ГАТТ не рекомендовал странам-участницам использовать квоты, а также экспортные или импортные лицензии. Однако в тексте ГАТТ содержится перечень возможных исключений, когда введение количе­ственных ограничений становится приемлемым и возможным. Сюда относятся случаи применения программ регулирования сельскохозяй­ственного производства, нарушения равновесия платежного баланса.

Негативным было и отношение ГАТТ к таким государственным мерам, как стимулирование производства с помощью налоговых льгот, программ регионального развития и помощи и т.д. Эти меры III. Основные условия и факторы развития экономических отношений не допускаются к использованию в тех случаях, когда это ведет к дискриминации стран — участниц соглашения.

Наконец, третий важнейший аспект деятельности ГАТТ касался принципов принятия решений и действий: это отказ от односто­ронних действий 'в пользу переговоров и консультаций. Страны-участницы брали на себя обязательство не осуществлять односто­ронних действий, связанных с ограничением свободы торговли; все решения принимались только в процессе взаимных торговых пере­говоров в рамках раундов.

Основная деятельность ГАТТ заключалась в проведении много­сторонних встреч-раундов, во время которых обсуждались внесен­ные на повестку дня вопросы, связанные с регулированием внеш­ней торговли стран-участниц. Всего с момента создания и до трансформирования ГАТТ в ВТО в рамках ГАТТ было проведено восемь таких раундов. В табл. 11.2 показаны время и место прове­дения раундов и перечень обсуждавшихся на этих переговорах во­просов.

Таблица 11.2

Общие итоги мировой торговли товарами и услугами, млрд долл.

Как видно из приведенной таблицы, вплоть до начала 1973 г. ос­новной переговорный процесс касался снижения таможенных по­шлин, которые уменьшились с 40—60% в 1945—1947 гг. до 3—5% в начале 1990-х. Механизм снижения заключался в том, что основные страны — производители и потребители товаров договаривались о неличине снижения, после чего сокращения автоматически распро­странялись на все страны — участницы соглашения.

В 1970-е годы, когда на повестку дня была поставлена задача регулирования нетарифных мер, принцип равенства уступок начал применяться в несколько модифицированном виде.

Две последние серии переговоров, начавшиеся с середины 1970-х годов, приобрели особое значение прежде всего в связи со значи­тельным расширением круга обсуждаемых вопросов. К традицион­но обсуждаемым проблемам уровня таможенного налогообложения были добавлены вопросы установления принципов налогообложе­ния и правомочности применения отдельных видов пошлины (ус­тановление налогооблагаемой базы и применение компенсацион­ных и антидемпинговых пошлин), проблемы регулирования внеш­ней торговли отдельных отраслей (тропические товары, авиатехни­ка), а также меры государственного протекционизма (лицензирова­ние, государственные заказы).

По таможенным пошлинам результатом переговоров стало уменьшение средней величины таможенного налогообложения до 4,7% для развитых и 7,1% для развивающихся государств. Общий объем торговли, охваченный предоставленными в ходе «раунда То­кио» уступками, составил 155 млрд долл.

Для развивающихся стран наиболее значительными оказались уступки по сельскохозяйственным товарам тропического земледе­лия, т.е. по продуктам, не конкурирующим с производимыми в са­мих развитых странах. В принятом «Кодексе по таможенной оценке товара» устанавливается, что при начислении пошлин в качестве налогооблагаемой базы берется реальная, т.е. фактически опреде­ленная в договоре цена продажи данного товара. Дополнительные расходы (стоимость лицензионного вознаграждения, упаковки, фрахта и т.д.) включаются только по усмотрению стран, участвую­щих в соглашении.

Новыми стали дополнительные положения, касающиеся усло­вий введения антидемпинговых пошлин. В соответствии с приня­тыми соглашениями демпинг был определен как продажа товаров по цене ниже «нормальной», т.е. такой, по которой товар продается внутри страны. Весьма важно, что карательные пошлины, как установлено в законе, не должны превышать демпинговую разницу, т.е. разницу между «нормальной» ценой и той, по которой товар посту­пил в импортирующую его страну. Тот же принцип применяется и в отношении субсидируемого экспорта. Поскольку задача компен­сационных или карательных пошлин — лишь нейтрализовать суб­сидирование или льготное налогообложение, то соответственно ка­рательная пошлина не может быть выше субсидии или дополни­тельных льгот.

После констатации факта поставки товара по демпинговым це­нам и наличия значительного ущерба страна получает возможность требовать карательных пошлин, не особенно утруждая себя доказа­тельством наличия тесной связи между фактами поставки дешевого товара и кризисным состоянием отрасли.

Наконец, широкая группа принятых решений касалась регули­рования так называемых мер нетарифного протекционизма: лицен­зий, государственных заказов, госсубсидий.

В Соглашении о процедурах импортного регулирования были сформулированы обязательства публиковать все правила и процеду­ры, касающиеся лицензирования, а также привести существующую практику в соответствие с положениями Соглашения. Была уста­новлена процедура введения систем автоматического лицензирова­ния, а также выдачи индивидуальных лицензий.

В «Кодексе о стандартах» была поставлена задача не допустить использования стандартов и технических норм в качестве препятст­вий для развития торговли. Основное требование к участникам: не допускать того, чтобы стандарты, требования по упаковке, марки­ровке использовались в качестве препятствия к развитию торговли. Немаловажным стало принятие обязательства о нотификации, т.е. предварительном уведомлении о готовящихся нововведениях.

Развивающиеся страны получили право осуществлять субсиди­рование, но лишь в качестве временной меры, которая должна быть отменена по мере их экономического прогресса.

Фактически были запрещены все субсидии за исключением тор­говли продуктами лесного, сельского хозяйства и рыболовства, что было уступкой странам ЕС.

Следующим крупным многосторонним соглашением в рамках ГАТТ стала специальная сессия в Уругвае (Пунта дель Эсте), от­крывшаяся в сентябре 1986 г. Особенностью этой сессии было дальнейшее расширение круга вопросов, регулируемых ГАТТ, в том числе включение в них торговли услугами. Что касается торговли товарами, то здесь была продолжена программа сокращения вели­чины таможенных пошлин, усилий по регулированию мировой тор-

говли продукцией отдельных отраслей и усиления контроля за теми аспектами национальной экономической политики, которые воз­действуют на внешнюю торговлю в той или иной форме.

Участники не ставили задачу общего (линейного) снижения ставок пошлин. Переговоры касались отдельных групп товаров, а также ликвидации эскалации таможенных пошлин, т.е. их повыше­ния по мере увеличения степени обработки товара.

Общим результатом стала ликвидация пошлин на 40% мирового импорта промышленных товаров к 1998 г. В результате снижения таможенных пошлин на другие товары общий размер таможенного налогообложения приближается к 3%. Одновременно были достиг­нуты договоренности о некотором (на 20—30%) снижении тамо­женных пошлин на товары в развивающихся странах, проведена гармонизация пошлин и ликвидированы наиболее высокие ставки таможенной защиты.

Во время Уругвайского раунда продолжались усилия по либера­лизации и координации торговли отдельными видами промышлен­ных товаров: текстилем, одеждой и сельскохозяйственными товара­ми. В области торговли текстилем и одеждой прогнозируется пол­ная ликвидация таможенных пошлин и количественных ограниче­ний к 2005 г. По сельскохозяйственным товарам решения носили более ограниченный характер: ликвидация субсидирования и со­кращение на 30—40% экспортных и производственных субсидий. Одновременно предполагается отказ от всех форм регулирования сельскохозяйственной торговли в пользу таможенных тарифов.

Новым моментом в подходе ГАТТ стало введение понятия «закон­ные» субсидии, т.е. допускаемые к применению в противоположность «незаконным», использование которых во внешней торговле запреще­но. К числу «приемлемых» и «законных» были отнесены субсидии, применяемые в связи с охраной окружающей среды и региональным развитием. Были также введены минимальные количественные пара­метры, ниже которых субсидирование автоматически признается «за­конным» (3% общего импорта или 1% общей стоимости товара).

В числе других вопросов рассмотрены торговые аспекты права на интеллектуальную собственность и регулирование торговли услу­гами (см. § 11.4).

Важным результатом Уругвайского раунда стало принятие в апреле 1994 г. решения о создании Всемирной торговой организации (ВТО). Сохраняя все основные положения ГАТТ, новая организа­ция ставит задачу обеспечения свободы торговли, достижение ко­торой, как предполагается, будет осуществлено не просто либера­лизацией, а так называемыми «увязками». Смысл «увязок» заключается в том, что страны-участницы обязуются принимать реше­ния по вопросам, связанным с односторонним повышением тари­фов лишь в увязке с одновременной либерализацией импорта дру­гих товаров. Эта _t увязка протекционистских и либерализующих программ должна, по замыслу руководителей ВТО, исключить возможность одностороннего роста протекционистских действий тех или иных стран.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле — ГАТТ (The General Agreement on tariffs and trade, GATT) было создано в 1947 г. на базе межправительственного многостороннего договора, содер­жавшего принципы и правила международной торговли, обязатель­ные для стран-участниц. Основополагающие из них — недискри­минация, режим наибольшего благоприятствования, взаимные ус­тупки и снижение таможенных пошлин и других барьеров в ходе переговоров, ведение внешней торговли на частно правовой основе. Создание ВТО было провозглашено в апреле 1994 г. после интен­сивных переговоров заключительной стадии Уругвайского раунда. Пакет документов ВТО (The World Trade Organization) включает 56 правовых документов, составляющих несколько блоков. Прежде всего, это регулирующие деятельность и правила ГАТТ (50 согла­шений в новой редакции 1994 г.), а также определяющие задачи и функции структур, созданных в свое время под эгидой ГАТТ (6 со­глашений ) и вошедших в ВТО: Генеральное соглашение по торгов­ле услугами ГАТС (The General Agreement on Trade in Services GATS) и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности ТРИПС (The Agreement on Trade Related Aspects of [ntellegtual Property Rights — TRIPS).

Во второй блок входят 12 многосторонних торговых соглашений (МТС), в том числе: по сельскому хозяйству; по применению сани­тарных и фитосанитарных мер; по текстильным изделиям и одежде; по техническим барьерам в торговле; по инвестиционным мерам, связанным с торговлей; по применению Статьи VI ГАТТ-94 (Анти­демпинговая и компенсационная пошлины ); по применению Ста­тьи VII ГАТТ-94 ( Оценка товара для таможенных целей ); по суб­сидиям и компенсационным мерам ) и др.

Далее — договоренности о правилах и процедурах, регулирую­щих разрешение споров и относительно механизма обзора торговой политики. Положения этих блоков пакета правовых документов обязательны к исполнению для всех стран-участниц и стран, всту­пающих в ВТО.

В пакет правовых документов входят также плюрилатеральные соглашения (с ограниченным участием, т.е. необязательные для всех участников ВТО), например по торговле гражданской авиатехникой и правительственным закупкам, и так называемые секто­ральные тарифные инициативы, в которых на добровольной основе может участвовать часть стран — членов ВТО.

Мы достаточно подробно перечислили весь набор правовых до­кументов ВТО, поскольку учет их положений необходим для реше­ния вопроса о присоединении к этой организации.

Всемирная торговая организация в настоящее время насчитыва­ет в своих рядах 148 стран-участниц и 30 стран-наблюдателей и имеет юридический статус специализированного учреждения сис­темы ООН. На страны — участницы ВТО приходится около 96% мировой торговли. Выработанные с учетом интересов многих госу­дарств и проверенные практикой, правовые регламенты ВТО в принципе обеспечивают цивилизованные методы и формы внешне­торгового обмена, поэтому присоединение России к ней обусловле­но и, очевидно, особенно в перспективе, принесет несомненные выгоды. Вопрос в том, каковы потери и выигрыши сейчас и что необходимо, чтобы уменьшить отрицательные и увеличить положи­тельные результаты.

Принципиальная линия ВТО в этом вопросе — постепенное и последовательное преодоление административных мер и инстру­ментов в этой области, преимущественная ориентация на экономи­ческие, тарифные рычаги. Это означает, что главное направление либерализации импорта — снижение ставок ввозных таможенных тарифов, импортных пошлин. Особая роль и эффективность ис­пользования тарифного регулирования на современном этапе раз­вития мирохозяйственных связей, международной торговли опреде­ляется рядом объективных обстоятельств: во-первых, при достигну­том уровне товарно-денежных отношений, рыночных принципов формирования и развития МЭО это — достаточно действенный и гибкий инструмент экономического регулирования; во-вторых, та­моженные тарифы применяют практически все страны, что обу­словливает их значение для формирования международных товар­ных потоков, а в конечном итоге структур экономик; в-третьих, национальные таможенные тарифы охватывают всю номенклатуру импорта, а не отдельные ее части или сферы ВЭД, как другие сред­ства и инструменты регулирования; в-четвертых, они сравнительно просты и прозрачны, поддаются контролю.

Скоординированная либерализация международного обмена то­варами в рамках ВТО в конечном счете выгодна странам, поскольку способствует решению как минимум двух задач. Прежде всего, снижение импортных тарифов и, как следствие, уменьшение отно­сительных цен способствуют перераспределению ресурсов в производственный сектор экономики. В свою очередь, это приводит к увеличению ВВП и повышению национального дохода. По оценке Всемирного банка, сокращение таможенных тарифов, осуществ­ленное согласно договоренностям Уругвайского раунда, привело к увеличению национального дохода в странах — участницах ГАТТ на 0,3—0,4%; во-вторых, существенно большие выгоды в долгосрочном плане принесет адаптация экономики к технологическим иннова­циям, новым структурам производства и новым условиям конку­ренции.

Это, безусловно, облегчает потребителям доступ к более качест­венным и, как правило, к менее дорогим товарам.

За период деятельности ГАТТ (ВТО), т.е. начиная с 1948 г. средний уровень таможенных тарифов снижен почти на порядок: с 43—48% до 4—6%. При этом снижение было более существенным в экономически развитых странах и меньшим в развивающихся. Так, по данным упомянутого доклада Всемирного банка, в конце 80-х — начале 90-х годов в девяти развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки средняя тарифная ставка сложилась на уровне от 10% (1992 г., Чили ) до 26—28% (Бангладеш и Филлипины) и 42% (Египет). Согласно сведениям ВТО, средневзвешенные им­портные пошлины после завершения Уругвайского раунда состав­ляли: в Мексике — 33,7%; Индии — 32,4; Аргентине и Венесуеле — 30,9; Таиланде — 28,0; Бразилии — 27,0; Турции — 22,3 и на Фил-липинах — 22,2%. В развитых странах средневзвешенные тарифные ставки снизились с 6,3 (перед Уругвайским раундом) до 3,8% (после него). А по отдельным странам и группам стран соответственно: США - до 3,5% (5,4 ); страны ЕС - 3,6 (5,7); Канада - 4,8 (9,0); Япония — 1,7% (3,9). Дополнительные данные по ряду других раз­витых стран приводятся в приложении (табл. 1 и 2).

Следует обратить внимание на довольно широкую дифферен­циацию ставок импортных пошлин в развитых странах. Как можно судить по данным ВТО, при указанных выше средних таможенных ставках, распределение их уровня по товарной номенклатуре им­порта в США и странах ЕС соответственно следующее: беспошлин­но США - 39,5%, ЕС - 37,7%; от 0,1 до 5,0-42,9 и 34,2%; 5,1-10,0 - 10,2 и 19,0%; 10,1-15,0 - 1,3 и 8,2%; 15,1-35,0 - 6,0 и 9,9%, наконец, свыше 35,0 — 0,1%, а еще более высокие отсутствуют. Как видим, дифференциация ставок, их изменение по отдель­ным группам товаров активно используются с учетом конкретных ситуаций и задач внешнеторговой и в целом экономической поли­тики в рамках правил ВТО.

Выведенная из сферы деятельности ООН и обладающая неза­висимым по аналогии с Международным валютным фондом илиМеждународным банком реконструкции и развития статусом, ВТО получила возможность проводить собственную независимую поли­гику. ВТО предполагает проведение регулярного собственного контроля за политикой стран-участниц по соблюдению принятых соглашений. Министерская конференция, проводимая не реже одного раза в два года, и Генеральный совет осуществляют кон­троль и руководят деятельностью организации в целом. В рамках последнего действуют три специальных субсовета по указанным направлениям.

В качестве общего результата принятых мер можно ожидать усиления многосторонней системы контроля за национальными нормами регулирования внешней торговли.