14.2.Ес: проблемы становления единой внешней политики.

Наиболее драматические изменения после окончания холодной войны произошли на Европейском континенте. И это, разумеется, неслучайно. Прежде всего, по Европе проходила своеобразная “линия фронта”, разделявшая в годы холодной войны противостоявшие военно-политические блоки, в Европе отмечалась наибольшая концентрация войск и вооружений и т.д. В связи с этим ожидания “мирных дивидендов” были в Европе наибольшими и наиболее обоснованными. Не всем ожидания суждено было сбыться. Это касается, прежде всего, проблем преодоления разделительных линий на континенте. Линия раздела сместилась далеко на Восток, но отнюдь не исчезла совсем. Вместе с тем, в некоторых отношениях Европа смогла продвинуться вперед гораздо дальше, чем это предсказывалось сторонними наблюдателями еще полтора-два десятилетия назад.

Необходимо отметить, что согласование вопросов внешней политики представляло собой наиболее сложный момент в координации политики европейских государств в силу целого ряда причин. Назовем лишь некоторые из них. Интересы европейских стран были существенно дифференцированы в региональном плане. Сохраняя независимость внешнеполитического курса, каждая из стран преследовала собственные национальные интересы. Очевидно, что преференции Германии сосредоточены, прежде всего, в зоне Центральной и Восточной Европы, в то время как интересы Франции концентрируются в основном в Средиземноморье и т.д. Кроме того, сфера внешней политики, обороны и безопасности даже в условиях экономической и усиливающейся политической интеграции стран Европы оказалась своего рода последним оплотом и сферой проявления национального суверенитета, расставаться с которым не спешило ни одно из государств Европы.

Система внешнеполитической координации ЕС прошла в своем становлении несколько этапов. С начала 70-х гг. существовало т.н. Европейское политическое сотрудничество, которое осуществлялось в режиме межгосударственных консультаций и к началу 90-х гг. оказалось явно устаревшим и не отвечавшим реалиям постбиполярной эпохи.

Война в Персидском заливе, гражданская война в Югославии и распад СССР поставили новые задачи для ЕС в сфере координации внешней политики и политики безопасности. Во время войны в Заливе европейские страны наглядно продемонстрировали свою беспомощность в чисто военном плане - все основные боевые операции проводились американскими ВС, в то время как оснащенность и степень боевой подготовки европейских солдат не позволяли им в полном объеме выполнять весь комплекс боевых операций. Европа оказалось в этом плане в полной зависимости от Соединенных Штатов.

Еще более выпукло, и уже не только в военном, но и в политическом плане проблема проявилась в период кризиса в Югославии. Действия европейских стран на Балканах оказались настолько плохо скоординированными, что заметно увеличили число “евроскептиков”, выражавших сомнения в способности европейских государств преодолеть политические разногласия и эффективно, с единых общеевропейских позиций действовать даже на собственном континенте. Развитие ситуации вокруг Югославии в 1991-92 гг., когда Германия поспешила признать независимость Словении и Хорватии, в то время как Британия и Франция выступали за сохранение, по крайней мере, на какой-то период, status quo и скорее даже склонны были поддержать официальный Белград, поставили под вопрос действенность механизмов Европейского политического сотрудничества.

Между тем, политическая элита Западной Европы вполне отдавала себе отчет, что без объединения европейских стран европейцы обречены оказаться на обочине мирового поллитического процесса, а возможно и истории. Маастрихтский договор не только наметил пути по завершению экономического и валютного союза, включая введение единой валюты до 1999 г. Одновременно согласно договору в 1992 г. была учреждена т.н. общая внешняя политика и политика в области безопасности (ОВБП). В силу особенностей проблем безопасности и обороны взаимодействие в этой сфере было выведено за рамки компетенции наднациональных институтов ЕС и сохранило межгосударственные формы организации. В Договоре о ЕС главы государств и правительств согласились постепенно развивать общую внешнюю политику и политику безопасности, преследуя цели защиты общих ценностей, основных интересов и независимости ЕС, сохранения мира и укрепления международной безопасности и т.д. Однако согласование общих интересов в этой области по-прежнему сталкивалось с большими трудностями.

Отсутствие собственных инструментов военно-политического сотрудничества побудило ЕС использовать механизмы военно-политической интеграции и возросший потенциал ЗЕС. Сам ЗЕС в в Декларации к Договору был опрелен в качестве составной части и оборонительного компонента ЕС. В Петерсбергской декларации (1992 г.) два основных направления деятельности ЗЕС были определены как расширение состава союза, в том числе в форме неполного членства, а также формирование «военного измерения» (вооруженных сил, командных структур и т.п.). В результате возникла многоуровневая структура – к девятке «полных членов» союза присоединилась Греция (1995 г.), кроме того, в состав ЗЕС вошло большое количество, в том числе нейтральных стран Европы в качестве «ассоциированных членов», «наблюдателей» и «ассоциированных партнеров». В результате в ЗЕС в том или ином качестве оказались включены не только члены, но и большинство потенциальных кандидатов на участие в ЕС.

В рамках ЗЕС должен был быть сформирован европейский оперативный потенциал. Вместе с тем ЗЕС не мог претендовать на создание европейских вооруженных сил под своим командованием, поскольку это потребовало бы вывода соответствующих подразделений из состава НАТО. Европейским странам удалось найти иное решение. В 1992 г. было принята концепция «Сил, подотчетных ЗЕС», что позволяло в случае необходимости переподчинять ему соответствующие контингенты из состава НАТО. Кроме того, В 1994 г. ЗЕС был признан «средством укрепления европейской опоры в атлантическом союзе».

Процесс европейской интеграции в целом развертывался по планам, составленным ЕС. После того, как был запущен механизм глубокой хозяйственной интеграции, на повестку дня выдвинулись задачи укрепления политической составляющей ЕС и подготовки к его расширению, которыми с 1996 г. занималась специальная Межправительственная конференция (МПК). Во главу угла были поставлены задачи “сделать присутствие Европы заметным в мире” и “создать идентичность в области безопасности и обороны”, рассмотрев роль Западноевропейского союза под прицелом его последующей полной интеграции в Евросоюз.

В ходе дебатов на Межправительственной конференции (1996-97 гг.), продолжавшейся более года и включавшей ежемесячные встречи министров иностранных дел, на поверхность вновь вышли разногласия о примате межгосударственного или наднационального начала в определении политики в области обороны и безопасности, о допустимости или нежелательности "твердого ядра" внутри Союза, о механизмах принятия внешнеполитических решеий в рамках союза, а также о роли ЗЕС в меняющейся международной архитектуре безопасности и особенностях его взаимодействия с ЕС и НАТО и т.д. При этом к основным действующим лицам европейских присоединились новые члены ЕС. Как и прежде, франко-германскому блоку противостояла Великобритания, традиционно имевшая на своей стороне Нидерланды, а порой Данию и Португалию и иногда Швецию. На стороне Франции и Германии стояли Бельгия и Испания. Италия колебалась, как и два новых члена - Австрия и Финляндия.

Особенно острые дискуссии вызвали предложения об "углубленном" сотрудничестве части членов ЕС и интеграции ЗЕС в Евросоюз. Развернутое франко-германское предложение об "углубленном сотрудничестве", выдержанное в духе активизации общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), предусматривало углубление сотрудничества между членами ЕС, более готовыми к нему, облегчение принятия решений по ОВПБ (отход от принципа единогласия) и продвижение к включению ЗЕС в ЕС. Эту позицию поддержали Бельгия, Испания, Люксембург, колебавшаяся ранее Италия и, на этот раз, Нидерланды. Великобритания решительно возражала по всем пунктам, особенно активно выступая против радикальных предложений о ЗЕС. В итоге "атлантистам" во главе с Британией в основном удалось отстоять свои позиции по основополагающим вопросам.

В Амстердамском договоре (октябрь 1997 г.) положения об ОВБП были существенно расширены - с 11 статей до 17 по сравнению с Маастрихтским. К целям ОВБП была относена не только защита общих ценностей, основных интересов и независимости ЕС, но и целостности Союза; сохранение мира и укрепление международной безопасности отныне включает внешние границы ЕС. Из прежнего набора целей исключены обязательства в отношении государств-членов: ОВПБ теперь определяют и реализуют не ЕС и государства-члены, а только Союз. В Амстердамском договоре подробно разъясняется, что ЕС будет “развивать более тесные институциональные отношения с ЗЕС, имея в виду возможность интеграции ЗЕС в Союз”. Особо оговорено сотрудничество в рамках Западноевропейской группы по вооружениям - органа по взаимодействию в производстве вооружений, созданного решением Совета ЗЕС еще в декабре 1992 г. на базе предшествовавших ему западноевропейских структур. В разделе об отношениях между ЗЕС и НАТО отмечено, что "Атлантический альянс продолжает оставаться базисом коллективной обороны согласно Североатлантическому договору". Генеральный секретарь Совета ЕС стал одновременно Высшим представителем по общей внешней политике и политике безопасности. Решения, касающиеся осуществления ОВПБ могли приниматься Советом ЕС квалифицированным большинством голосов.

Общая политика безопасности была возложена на структуры Западноевропейского союза (ЗЕС). В Брюссельской декларации ЗЕС, принятой на чрезвычайном заседании Совета министров этой организации в июле 1997 г., было зафиксировано право ЕС поручать ЗЕС вырабатывать и претворять в жизнь решения, "имеющие оборонные аспекты". По настоянию немецкой и французской сторон в Амстердамский договор было включено положение о том, что Европейский совет может без созыва новой правительственной конференции вырабатывать совместную политику в области обороны. В случае единогласного принятия решения оно передается в национальные парламенты для ратификации.

В 1998 г. британский премьер Т.Блэр неожиданно озвучил коренное изменение позиции Британии. На встрече министров обороны стран ЗЕС в Бремене 10-11 мая 1999 г. было принято решение о поэтапной интеграции структур ЗЕС в ЕС до конца 2000 года. В ЗЕС появилось централизованное командование с новыми полномочиями, и была выработана новая, единая концепция европейской обороны. В состав союза были приглашены страны, которые состояли в ЕС, но еще не являлись членами ЗЕС. В перспективе союз должен был стать сильной оборонительной организацией, способной выполнять функции гаранта стабильности в Европе.

С 2000 г. начался процесс передачи структур и функций ЗЕС Евросоюзу в рамках провозглашенной Общей политики безопасности и обороны (ОПБО). Первыми структурами, которые интегрируются в ЕС, стали Центр спутниковой связи и наблюдения, а также Институт стратегических исследований. Однако, военно-политическая организация будет выполнять свои функции еще в течении трех-четырех лет, пока ЕС не создаст так называемую европейскую армию - силы быстрого реагирования в количестве 60 тысяч человек, способных проводить активные гуманитарные и миротворческие операции в Европе.

Новый договор, регулирующий деятельность ЕС, был подписан в Ницце 26 февраля 2001 г. Он подготавливает институциональную структуру к расширению Союза и кладет начало процессу адаптации стран Центральной и Восточной Европы. В рамках этого процесса должны быть затронуты такие темы, как упрощение договоров о вступлении в ЕС, более наглядное разграничение компетенции между Евросоюзом и странами-участницами, роль национальных парламентов в европейской архитектуре и т. д.