logo
Книга Интеграция

4.4. Институциональная система и финансовые ресурсы ес

Основными органами ЕС с самого начала его существования были Совет, Комиссия европейских сообществ, Европейский парламент (до 1962 г. он назывался Ассамблеей), Европейский суд, Экономический и социальный комитет.

Позже был создан Европейский совет, состоящий из глав государств и правительств членов ЕС. Решение о создании Европейского совета было принято главами государств и правительств в 1974 г, хотя такие саммиты проводились и раньше, а в 1974 г. они были узаконены Единым европейским актом. Очередные заседания Европейского совета проводятся не реже двух раз в год (как правило, в июне и декабре), проводятся также и внеочередные заседания. Решения в Европейском совете принимаются на условиях консенсуса. В работе заседаний участвуют министры иностранных дел стран-членов.

Задачи Европейского совета установлены Маастрихтским договором и включают: координацию экономической политики, выработку общих установок в области занятости, определение общей внешней политики и политики безопасности. На деле их круг значительно шире. Именно на заседаниях Европейского совета принимались политические решения, важнейшие для интеграционного строительства: о введении прямых и всеобщих выборов в Европейский парламент, о создании Европейской валютной системы, о реформе сельскохозяйственной политики, о завершении строительства Единого внутреннего рынка, о создании Экономического и валютного союза, о расширениях ЕС.

Совет (Совет министров) является высшим законодательным органом Сообщества, обладающим правом принятия решений. Он также обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет руководство бюджетом стран ЕС (совместно с Парламентом), заключает международные соглашения.

Совет состоит из представителей государств  членов ЕС в ранге министров национальных правительств (министров иностранных дел, сельского хозяйства, транспорта и проч.). Заседания Совета проводятся в Люксембурге и Брюсселе в составе соответствующих министров в зависимости от обсуждаемого вопроса. Совет в составе министров иностранных дел, занимающийся общими вопросами, является главным. Он, как и Совет в составе министров экономики и финансов (ЭКОФИН), сельского хозяйства, собирается каждый месяц, другие, как правило, 2−4 раза в год. Председателями Совета являются министры иностранных дел − поочередно в течение шести месяцев.

В промежутках между заседаниями всю текущую работу по подготовке сессий и решений Совета осуществляет Комитет постоянных представителей в составе глав национальных делегаций при Сообществе. Он проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет.

Комиссия Европейских сообществ (КЕС) является постоянным исполнительным органом ЕС. Ей принадлежит право законодательной инициативы: она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет. Она также следит за применением законодательных актов, принятых Советом, и в случаях нарушения может прибегнуть к санкциям, т. е. передать дело в Суд. Комиссия располагает полномочиями принимать решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, конкуренция, транспорт, функционирование единого внутреннего рынка, защита окружающей среды и др.

Она управляет бюджетом и фондами ЕС и несет ответственность за бюджетные расходы.

Комиссия состоит из представителей всех стран-участниц (до расширения ЕС Франция, Германия, Италия, Испания и Великобритания имели по два представителя, а другие страны − по одному). Сейчас все 25 стран имеют по одному представителю. Они назначаются на пять лет национальными правительствами. Члены КЕС полностью независимы в выполнении своих обязанностей, в отличие от членов других органов ЕС, которые представляют интересы государств-участников Евросоюза.

Комиссии подчиняются 26 генеральных директоратов, ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС (Генеральный директорат по торговле, по энергетике и транспорту и проч.) или его отношениями с различными группами стран. В штате Комиссии насчитывается более 15 тыс. служащих − это самое большое учреждение ЕС.

Европейский парламент. (ЕЛ) является консультативным и контролирующим органом. Он состоит из представителей народов государств-членов и является инструментом «демократического» контроля над деятельностью Сообщества. Европарламент − это единственный институт ЕС, формируемый начиная с 1979 г. посредством прямых выборов населением всех стран Сообщества (ранее он формировался путем делегирования депутатов от национальных парламентов).

Парламент Евросоюза нельзя назвать законодательным органом − каковым обычно являются национальные парламенты − в полном смысле этого понятия. Римский договор отводил Парламенту исключительно консультативную роль. Отсутствие у Европарламента реальной законодательной власти приводит к недостаточной активности граждан на выборах. С течением времени полномочия ЕП были значительно расширены, особенно с принятием Единого европейского акта и заключением Договора о Европейском союзе.

И хотя решающее слово в утверждении законодательных решений (регламентов и директив) остается за Советом, роль Европейского парламента в законотворческой деятельности увеличивается, есть законодательные акты, которые принимаются только совместно Советом и ЕП.

Таким образом, в основе институциональной системы Европейского союза лежит классический принцип разделения властей, который существует в большинстве стран с развитой демократией, каковыми являются государства − члены ЕС. Однако, будучи наднациональными органами, институты Сообщества имеют свои особенности. Важно отметить, что созданная в ЕС система наднациональных органов не имеет аналога в мировой практике.

В процессе принятия решений, утверждения актов Сообщества, в том числе имеющих обязательную силу (решений, директив, постановлений), участвуют три института ЕС − Совет, Комиссия и Парламент, при этом каждый из них имеет свою четко определенную компетенцию. Общее правило  решения принимаются Советом по предложению Комиссии при различных формах участия Парламента.

На деле же все предложения и инициативы Комиссии тщательно прорабатываются и согласовываются на различных уровнях прежде, чем они станут решением, регламентом или директивой Совета, т. е. обретут обязательную силу. Иногда этот процесс занимает несколько лет.

В соответствии с Римским договором решение в Совете может приниматься простым большинством голосов либо квалифицированным большинством голосов, предусматривающим «взвешивание» голосов государств-членов в Совете в зависимости от численности их населения, а по некоторым вопросам требуется единогласие всех членов Совета. Решение простым большинством применяется во всех тех случаях, когда не предусмотрена процедура принятия решений другим способом. На деле же эта процедура применялась весьма редко. Господствующим до подписания Единого европейского акта (ЕЕА) был принцип единогласия. ЕЕА заметно расширил сферу применения процедуры квалифицированного большинства. В частности, в соответствии с этой процедурой должны были приниматься все решения, касавшиеся создания Единого внутреннего рынка. Далее этот принцип был распространен и на сферу Экономического и валютного союза.

Исполнение решений возложено на Комиссию и государства-члены. Судебную власть олицетворяет Суд ЕС и подчиненный ему Суд первой инстанции. Контрольные функции осуществляет Счетная палата.

В институциональной системе ЕС в настоящее время имеются два консультативных органа − Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, причем в законодательстве ЕС строго определен круг вопросов, по которым институты обязаны консультироваться с этими органами перед принятием решений.

Как институты ЕС, так и порядок принятия решений практически не претерпели больших изменений за период существования Сообщества. Это говорит о том, что с самого начала страны-члены выбрали очень верную «формулу» наднациональной власти. Хотя были в работе институтов ЕС и свои кризисы, а в последние годы в связи с новыми процессами интеграции много говорится о необходимости институциональной реформы Евросоюза.

Важное значение в деятельности Евросоюза имеет его бюджет. Финансовая и бюджетная политика Европейского сообщества на протяжении десятилетий постоянно была предметом серьезных разногласий как между странами-членами, осуществляющими формирование доходов бюджета и претендующими на расходование средств из него, так и между различными органами ЕС − Советом и Парламентом по поводу определяющего влияния на бюджетную политику.

Основными задачами бюджетной политики ЕС являются:

В соответствии с договором о ЕОУС последний имел право взимать прямые сборы с продукции угольной и сталелитейной промышленности стран-участниц. Такая наднациональная схема вызывала отрицательную реакцию со стороны государств-членов. Поэтому два новых сообщества, созданные римскими договоренностями, в финансовом отношении функционировали первоначально как обычные международные организации, т. е. на основе ежегодных членских взносов (ассигнований), размер которых исчислялся пропорционально их ВНП. В дальнейшем в связи с расширением задач и функций Сообщества росли и его расходы, в частности, на осуществление сельскохозяйственной политики. Уже в 60-е гг. ощущался недостаток средств. В связи с этим в 1965 г. на обсуждение государств-членов было внесено предложение о разрешении возникающих проблем путем предоставления ЕЭС финансовой самостоятельности. (Римский договор допускал наделение Сообщества «собственными средствами», но лишь после завершения перехода к таможенному союзу.) В 1970 г. Совет принял решение предоставить в распоряжение органов Сообщества так называемые собственные финансовые средства, поступающие в их бюджеты автоматически, минуя национальные бюджеты стран-членов. В состав этих средств вошли доходы от таможенных пошлин и компенсационных сборов, взимаемых странами Сообщества при импорте товаров из третьих стран, и определенная часть налога на добавленную стоимость.

Таким образом, сбор и расходование довольно значительной части финансовых средств был выведен из-под контроля национальных парламентов. Право контроля за расходованием собственных средств Сообщества было передано Ассамблее (Парламенту) ЕС. А вот формирование доходной части было оставлено вне сферы парламентского контроля. Доходная часть бюджета является прерогативой Совета в составе министров экономики и финансов стран-членов, действующих на основе принципа единогласия.

С 1967 г. бюджеты трех Сообществ были объединены в один общий бюджет. Однако ЕОУС располагал собственным операционным бюджетом. Его доходная часть формировалась в основном за счет сборов с угледобычи и производства стали, а также займов. Расходная часть состояла из ассигнований на развитие этих традиционных, но ставших убыточными отраслей промышленности, а именно: на внедрение новых технологий и модернизацию производственных мощностей, профессиональную переподготовку потерявших работу шахтеров и металлургов. В 1995 г. бюджет ЕОУС составлял 403 млн евро, в 1996 г. − 280 млн eвpo (С 1 января 1999 г. евро заменил ЭКЮ по курсу один к одному, поэтому в работе, для упрощения, вместо ЭКЮ используется современное название единой западноевропейской валюты). Резкое сокращение было связано с истечением к 2002 г. срока действия Договора о ЕОУС.

В 1988 г. в связи с ростом доходов Сообщества и сокращением поступлений от импорта сельскохозяйственной продукции и таможенных сборов были приняты изменения в финансировании деятельности ЕС. Соглашение об этих изменениях носит название Пакет Делора-I. Оно предусматривает формирование новой статьи дохода бюджета − отчисления государств-членов, устанавливаемые в соответствии с величиной их ВНП. Соглашение также устанавливало потолок собственных средств Сообщества на уровне 1,2 % совокупного ВНП. Кроме того, предусматривалось ограничение расходов на общую сельскохозяйственную политику и, наоборот, увеличение финансовых ресурсов Структурных фондов. Наряду с принятием Единого европейского акта это соглашение стало важным элементом реализации программы построения Единого внутреннего рынка.

В 1992 г. был принят Пакет Делора-II, которым предусматривалось увеличение размера собственных ресурсов ЕС до 1,27 % совокупного ВНП к концу 1999 г., дальнейшее расширение финансирования Структурных фондов, а также принятие ряда мер, направленных на повышение конкурентоспособности европейской промышленности.

В настоящее время источниками доходной части бюджета являются:

Два традиционных «собственных средства» − поступления от импорта сельскохозяйственной продукции и таможенные сборы от торговли с третьими странами − все больше теряют свое значение.

Этому способствует либерализация торговли в рамках ГАТТ/BTO (доля таможенных сборов в доходах бюджета в 1999 г. − 13,8 %). На процент от НДС в том же году приходилось 35,2 % бюджетных поступлений. Поскольку размеры вышеуказанных отчислений сократились, то начиная с 1988 г. одним из растущих в реальном исчислении компонентов формирования собственных средств ЕС стал «дополнительный ресурс», исчисляемый пропорционально ВВП стран-членов и используемый для выравнивания бюджета. Его исчисление происходит следующим образом: остающаяся после сложения других видов собственных средств сумма дефицита финансирования вносится государствами-членами пропорционально части ВВП каждой страны в общем ВВП ЕС. В последние годы доля этих отчислений в бюджете ЕС постоянно растет. В 1990 г. такие средства, например, вообще не привлекались, а в 1999 г. они составили уже 48,1 % доходной части бюджета Евросоюза.

Расходная часть бюджета ЕС включает следующие основные статьи:

Расходы ЕС делятся на обязательные и необязательные. К числу обязательных расходов, определяемых Советом и не подлежащих сокращению при утверждении бюджета в Парламенте, в настоящее время относятся лишь расходы на финансирование Секции поддержки и гарантии Европейского фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства (ФЕОГА). Все остальное под давлением Европейского парламента было переведено в разряд необязательных расходов.

В 1981 г. бюджет Сообществ составлял 19,3 млрд евро, в 1997 г. – 86,5 млрд евро, а в 2001 г. − 97 млрд евро. Большая часта бюджета более 40 % − в настоящее время расходуется на сельское хозяйство, а более трети всех средств − на осуществление региональной политики «структурные операции»)28. Доля расходов бюджета, связанная с проведением сельскохозяйственной политики, хотя и остается высокой, однако по сравнению с 60-ми и 70-ми гг. существенно сократилась, тогда как доля расходов на региональную и социальную политику растет. Через общий бюджет частично финансируются также и другие направления внутренней политики ЕС, например научно-техническая, транспортная и проч., а также внешняя политика.

Бюджет ЕС принимается ежегодно и, кроме того, начиная с 1988 г. составляется так называемая финансовая перспектива  перспективный бюджет на несколько лет вперед. Такая мера была введена с целью уменьшить ежегодные баталии, возникающие вокруг составления очередного бюджета. В настоящее время действует уже третий перспективный бюджет на 2000−2006 гг.

При сведении доходной и расходной частей бюджета, для того чтобы избежать продолжительных дискуссий, действует простое правило: сокращение расходов, необходимое для сбалансирования бюджета, достигается посредством пропорционального сокращения всех без исключения статей.

Обсуждение будущего бюджета представителями Совета, Комиссии и Парламента начинается уже весной. Предварительный проект бюджета разрабатывается Европейской комиссией в начале лета. Затем он согласовывается на различных уровнях и его окончательный вариант рассматривается в Европарламенте, который принимает резолюцию с изложением своих пожеланий. До начала летних каникул созывается заседание Совета на уровне министров, ответственных за вопросы бюджета, который принимает проект в первом чтении.

Процедура возобновляется в октябре, когда Парламент рассматривает проект, представленный Советом (первое чтение). Проект опять проходит согласование (при этом ранее согласованные цифры обязательных расходов уже не подлежат изменению, равно как и те строки, которые не вызвали замечаний у европарламентариев).

Совет рассматривает проект во втором чтении в ноябре и после принятия направляет его в Парламент для рассмотрения на декабрьском пленарном заседании. Парламент может либо принять проект бюджета, либо отвергнуть его, но во втором случае требуется большинство голосов всех членов Парламента или две трети голосов депутатов, участвующих в голосовании. Регламент предусматривает определенный промежуток времени между обсуждением проекта бюджета и голосованием. Сделано это для того, чтобы Парламент еще раз имел возможность найти взаимопонимание с Советом, заседание последнего как раз в это время обычно проводится в Страсбурге.

Если Совет и Парламент в конечном счете достигают согласия, исправленный проект бюджета выносится на голосование, а после его принятия происходит формальная процедура подписания утвержденного бюджета председателем Парламента.

Если бюджет не утверждается, то Сообщество вступает в новый бюджетный год (он длится с 1 января до 31 декабря), определяя свои ежемесячные расходы в размере одной двенадцатой части бюджета предшествующего года.

Политическая острота формирования бюджета ЕС определяется конфликтом интересов различных сил, участвующих в этом процессе.

Во-первых, имеет место явное противоречие между стремлением государств-членов сдержать рост расходов ЕС и стремлением Парламента переместить как можно больше статей расходов из национальных бюджетов в бюджет ЕС.

Во-вторых, перераспределение денежных средств через бюджет ЕС ставит государства-члены либо в положение чистых доноров, либо чистых реципиентов (получателей), причем финансовое бремя далеко не всегда отвечает реальному соотношению экономического потенциала и социальных потребностей.

Одной из самых острых проблем в сфере финансовой деятельности ЕС являются участившиеся случаи злоупотреблений и прямого мошенничества, в частности, в области финансирования общей сельскохозяйственной политики, распределения гуманитарной помощи, а также привлечения различного рода специалистов в качестве консультантов. Эти случаи вызвали острейшую реакцию со стороны государств-членов и общественности. Так, главным образом по этой причине была вынуждена досрочно уйти в отставку в полном составе Европейская комиссия во главе с Жаком Сантером. Для предотвращения подобных случаев в будущем принят ряд мер по повышению надежности финансового контроля в борьбе с мошенничеством. Потребуется время для того, чтобы проверить их действенность.