3.7. Гатт/вто и региональные соглашения

Проблема региональных соглашений возникла еще в 1945 г. в ходе Гаванской конференции по торговле и занятости, на которой обсуждались предложения США о создании Международной торговой организации (МТО). Тогда Соединенные Штаты, энергично протестовавшие против всякого рода преференций, согласились с возможностью создания таможенных союзов, страны-участницы которых вырабатывают единую торговую политику, включая единый внешний таможенный тариф. Правда, в предложениях США ничего не говорилось о возможности создания зон свободной торговли. Как известно, инициатива США о создании МТО натолкнулась на сопротивление европейских государств, прежде всего Англии, Франции, а также стран Бенилюкса, и организация не была создана.

В результате в 1947 г. в качестве временного выхода из сложившейся ситуации было принято Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), в основу которого была положена одна из частей Устава МТО, носившая название «Коммерческая политика». Статья 1 п. 2 ГАТТ освобождает от применения режима наибольшего благоприятствования уступки, предоставленные в рамках действовавших на тот момент региональных преференциальных соглашений. Речь шла о преференциях Британской империи, Французского союза, стран Бенилюкса, преференциях США в торговле с Чили и ее соседями, а также преференциях, предоставленных Ливано-Сирийским таможенным союзом Палестине и Трансиордании. Было, однако, оговорено, что эти преференции не могут быть выше существовавшего на момент подписания ГАТТ уровня. Необходимо отметить, что значение этих льгот был в значительной степени нивелировано в результате прошедших в рамках ГАТТ переговоров о снижении пошлин.

Отношение же Генерального соглашения по тарифам и торговле к региональным соглашениям, под которыми подразумеваются соглашения о приграничной торговле, о создании таможенных союзов и зон свободной торговли, сформулировано в статье XXIV, и оно весьма положительно.

В п. 3 упомянутой статьи говорится, что положения настоящего Соглашения не должны толковаться таким образом, чтобы они препятствовали предоставлению какой-либо Договаривающейся стороной (т.е. страной − членом ГАТТ) преимуществ соседним странам в целях содействия приграничной торговле. Договаривающиеся стороны признают также желательным (п. 4) расширение торговли путем создания таможенных союзов и зон свободной торговли, имея в виду, что их целью должно быть содействие торговле между составляющими их территориями, а не создание барьеров для торговли других Договаривающихся сторон с этими территориями.

На Уругвайском раунде Договаривающимися сторонами была принята «Договоренность о толковании статьи XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г.»²⁴. В ней, в частности, отмечается, что со времени учреждения ГАТТ-1947 значение таможенных союзов и зон свободной торговли существенно возросло, и в настоящее время на их долю приходится значительная часть мировой торговли. В этом документе признается вклад указанных региональных соглашений в расширение мировой торговли благодаря более тесной экономической интеграции их участников. Более того, в нем отмечается, что такой вклад увеличивается, если устранение пошлин и других ограничительных мер регулирования торговли между составляющимися территориями распространяется на всю торговлю и уменьшается в случае исключения какого-либо важного сектора торговли.

Как известно, ГАТТ предусматривает взаимное предоставление странами-членами режима наибольшего благоприятствования и национального режима. Оба они обеспечивают достаточно высокий уровень недискриминации.

В этой связи возникает вопрос, почему основатели ГАТТ включили в Соглашение положения, разрешающие таможенные союзы и зоны свободной торговли. Более того, все уступки, предоставляемые в рамках этих интеграционных группировок странами-членами друг другу, изымаются из-под действия режима наибольшего благоприятствования.

По мнению авторов опубликованного ВТО в 1995 г. исследования «Регионализм и мировая торговая система»²⁵, причина этого заключается в определенных политических реалиях. Дело в том, что таможенные союзы имеют долгую историю − первый таможенный союз был заключен между Англией и Шотландией еще в 1547 г. − и многие страны просто не подписали бы соглашение, которое запретило бы в будущем подобные отношения с соседними странами.

Кроме того, таможенные союзы и зоны свободной торговли, вероятно, рассматривались как вполне совместимые с принципом недискриминации. Снятие ограничений на все (или почти все) виды торговли расценивалось как важный шаг на пути усиления экономической активности с одним или большим числом партнеров и было, с определенной степенью допущения, сравнимо со снятием ограничений между провинциями одной страны. Иначе говоря, основатели ГАТТ признали, что экономическая интеграция между несколькими странами аналогична процессам интеграции внутри суверенного государства, т. е. региональные соглашения не представляют опасности для интеграции в мировом масштабе.

В то же время правила ГАТТ отражают стремление гарантировать права и интересы третьих стран более конкретно, чем это было бы возможно в условиях становящейся все более открытой международной торговой системы. Иначе говоря, изъятия для таможенных союзов и зон свободной торговли появились в тексте ГАТТ под влиянием сложившихся условий, и они полностью вписывались в эти условия.

Таким образом, положения Соглашения не препятствуют образованию территориями Договаривающихся сторон таможенного союза или зоны свободной торговли или даже принятию временного соглашения для их образования.

Необходимо уточнить, как именно ГАТТ трактует понятия «таможенный союз» и «зона свободной торговли».

Под зоной свободной торговли подразумевается группа из двух или более таможенных территорий, в которых отменены пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли для практически всей торговли между составляющими территориями в отношении товаров, происходящих из этих территорий.

В свою очередь, под таможенным союзом понимается замена двух или нескольких таможенных территорий одной таможенной территорией таким образом, что пошлины и другие ограничительные меры регулирования торговли отменяются в отношении практически всей торговли между составляющими территориями союза или, по крайней мере, в отношении практически всей торговли товарами, происходящими из этих территорий. Одновременно одни и те же пошлины (единый тариф) и другие меры регулирования торговли применяются каждым членом союза по отношению к торговле с территориями, не включенными в союз.

Следует отметить, что образование таможенного союза или зоны свободной торговли не затрагивает преференций, предоставленных в соответствии со ст. 1 пункта 2 ГАТТ, о чем упоминалось выше.

Точно так же требование ликвидировать таможенные и другие ограничения для коммерческой деятельности в отношении «практически всей существующей взаимной торговли» между членами региональных таможенных объединений не является абсолютным. Где это требуется, члены интеграционных группировок могут соблюдать свои права по установлению таможен или ограничений согласно ст. ХI ГАТТ (количественные ограничения), ст. XII (ограничения в целях обеспечения равновесия платежного баланса), ст. XIII (недискриминационное применение количественных ограничений), ст. ХV (исключения из правил о недискриминации), ст. XV (валютные мероприятия) и ст. ХХ (общие исключения). Целесообразность же применения формулировки «практически всей торговли» состоит в том, что она, с одной стороны, позволяет правительствам противостоять давлению и добиться минимального снижения тарифов в секторах с низкой конкурентоспособностью по отношению к импорту, а с другой − дает возможность расширенно толковать проблему охвата интеграционными мероприятиями различных секторов экономики, что увеличивает созидательный эффект региональных соглашений.

В то же время неопределенность понятия «практически всей торговли» серьезно затрудняет работу рабочих групп, рассматривающих документы по созданию региональных объединений, поскольку именно это требование непосредственно связано с проблемой либерализации, достигнутой в рамках таможенного союза или зоны свободной торговли. Так, при рассмотрении вопроса о соответствии правилам ГАТТ Соглашения о свободной торговле между Швецией и странами Балтии было принято решение о его соответствии существующим требованиям, хотя из соглашения была исключена торговля сельскохозяйственными товарами. В то же время было подвергнуто сомнению соответствие правилам Соглашения между странами Балтии и Швейцарией.

На Уругвайском раунде ГАТТ несколько стран, в частности Япония, предложили уточнить это спорное понятие. Однако в итоге по этому вопросу консенсуса достигнуть не удалось.

Необходимо также подчеркнуть, что процесс создания таможенного союза и зоны свободной торговли обусловливается выполнением целого ряда условий.

При создании зоны свободной торговли или подписании временного соглашения, ведущего к созданию такой зоны (ст. XXIV, п. 5), пошлины и другие меры регулирования торговли, устанавливаемые и применяемые в каждой из составляющих ее территорий с момента создания зоны свободной торговли или принятия временного соглашения к торговле Договаривающихся сторон, не являющихся членами упомянутой зоны свободной торговли или участниками соглашения, не должны быть более высокими и более ограничительными, чем те, которые существовали на этих территориях до создания зоны свободной торговли или подписания временного соглашения.

Что касается таможенного союза или временного соглашения, ведущего к образованию таможенного союза, то в соответствии со ст. XXIV, п. 5а пошлины и другие меры регулирования торговли с Договаривающимися сторонами, не являющимися участниками такого союза или соглашения, установленные при учреждении такого союза или заключении временного соглашения, не должны быть в целом более высокими или более ограничительными, чем общее значение пошлин или мер регулирования торговли, применявшихся в составляющих ее территориях до образования таможенного союза или подписания временного соглашения.

Если же страны − члены таможенного союза предложат увеличить любую ставку таможенной пошлины, то применяется процедура компенсации всем заинтересованным Договаривающимся сторонам. При этом указанная процедура должна начинаться до изменения или отзыва тарифных уступок в связи с образованием таможенного союза или заключением временного соглашения, ведущего к образованию таможенного союза.

В соответствии с «Договоренностью о толковании ст. XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года» оценка общего воздействия степени влияния таможенных пошлин и других мер регулирования торговли, применявшихся до и после образования таможенного союза, основывается на полной оценке средневзвешенных тарифных ставок и взимаемых таможенных пошлин.

В этих целях используется статистика импорта за предшествующий представительный период, предоставленная таможенным союзом. Статистические данные должны даваться в стоимостном и количественном выражении, в разбивке по странам происхождения, являющимся членами ВТО.

Секретариат исчисляет средневзвешенные тарифные ставки и взысканные таможенные пошлины в соответствии с методологией, использовавшейся при оценке тарифных предложений в ходе Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров. Пошлинами и сборами, которые принимаются во внимание для этих целей, являются применяемые ставки пошлин.

Сложности возникают при оценке воздействия на внешнюю торговлю других мер регулирования, количественное выражение и aгрeгирование которых затруднительно. В этом случае предполагается провести изучение отдельных мер, постановлений, круга затронутых товаров и торговых потоков.

Упомянутая выше Договоренность предполагает, что переговоры будут проводиться в духе доброй воли с целью достижения взаимоприемлемого урегулирования в отношении компенсации. В ходе таких переговоров должным образом будут учитываться снижения пошлин по той же тарифной позиции, осуществленные другими участниками таможенного союза после его образования.

Такие снижения могут оказаться недостаточными для предоставления необходимой компенсации. В этом случае таможенный союз должен предложить компенсацию в виде снижения пошлин по другим тарифным позициям. Если, несмотря на все усилия, соглашение все-таки не может быть достигнуто в течение разумного периода времени с момента начала переговоров, таможенному союзу, тем не менее, предоставляется право изменить или отозвать уступки. В свою очередь члены, интересы которых затронуты, в этом случае могут отозвать равноценные по сути уступки в соответствии со ст. XXVIII ГАТТ.

Любая Договаривающаяся сторона, решающая вступить в таможенный союз или зону свободной торговли, или во временное соглашение, ведущее к образованию такого союза или зоны, должна «быстро уведомить об этом» остальных членов ГАТТ и предоставить им информацию касательно предложенного союза или зоны. Эта информация должна содержать все необходимое для того, чтобы позволить остальным членам ГАТТ составить для вступающих в интеграционное объединение стран такие доклады и рекомендации, которые они сочтут необходимыми.

Например, договаривающиеся стороны могут найти маловероятным то, что предлагаемое соглашение приведет к образованию таможенного союза или зоны свободной торговли в течение периода времени, намеченного сторонами соглашения, или что такой период времени не является разумным. В этом случае создающие интеграционную группировку стороны не имеют права сохранить намеченное соглашение или, соответственно, вводить его в силу, если они не готовы изменить его в соответствии с рекомендациями Договаривающихся сторон.

Что касается упомянутого выше «разумного периода времени», то он в соответствии с «Договоренностью о толковании ст. XXIV ГАТТ 1994 г.» только в исключительных случаях может превышать десять лет. В случаях, когда члены, являющиеся сторонами временного соглашения, считают, что десятилетний период был бы недостаточным, они предоставляют Совету по торговле товарами исчерпывающие обоснования необходимости более продолжительного периода.

Если согласованные в процессе создания интеграционной группировки условия не полностью соответствуют перечисленным выше требованиям, то для их практической реализации требуется согласие Договаривающихся сторон большинством в две трети.

В соответствии с ГАТТ в редакции 1994 г. для членов, извлекающих выгоду из снижения пошлин в результате образования таможенного союза или временного соглашения, ведущего к образованию таможенного союза, не возникает никаких обязательств в плане предоставления компенсации другим составляющим интеграционную группировку территориям, не получившим таких выгод или получившим их в меньшем объеме.

Как уже говорилось выше, любая сторона, решившая вступить в таможенный союз или зону свободной торговли, или во временное соглашение, ведущее к образованию такого союза или зоны, должна «быстро уведомить об этом» Договаривающиеся стороны и предоставить им соответствующую информацию. Эти уведомления рассматриваются рабочей группой на предмет их соответствия положениям ст. XXIV ГАТТ. Рабочая группа, участие в которой является открытым для всех заинтересованных стран-членов, представляет доклад со своими выводами Совету по торговле товарами, который может давать такие рекомендации членам, которые сочтет необходимыми. Доклад рабочей группы Совету должен отражать мнение всех ее участников.

Что касается временных соглашений, то рабочая группа в своем докладе Совету может вносить рекомендации относительно предполагаемых графиков и мер, необходимых для завершения образования таможенного союза или зоны свободной торговли. В случае необходимости она может продлить процедуру рассмотрения соглашения.

Решение об одобрении или неодобрении планов создания предлагаемой интеграционной группировки Совет, в соответствии со ст. XXV ГАТТ, должен принимать большинством голосов. На практике же решения принимаются на основе консенсуса.

В свою очередь, члены, являющиеся сторонами временного соглашения, должны уведомлять Совет по торговле товарами о значительных изменениях в плане и графике, являющихся составной частью соглашения. Совет, в случае поступления соответствующей просьбы, должен рассмотреть такие изменения.

В случае, если временное соглашение, несмотря на соответствующие положения ст. XXIV, не включает в себя план и график, рабочая группа в своем докладе должна рекомендовать составление указанных документов. Эти рекомендации являются обязательными. До тех пор пока участники не выполнят указанных рекомендаций, они не имеют права оставлять соглашение в силе или вводить его в действие. Рабочая группа наблюдает за ходом выполнения высказанных ею рекомендаций. Столь жесткое отношение к составлению плана и графика реализации временного соглашения объясняется опасением, что такого рода соглашения могут быть использованы в качестве предлога для введения дискриминационных ограничений.

Перечисленные выше достаточно жесткие положения, связанные с созданием и функционированием таможенных союзов и зон свободной торговли, содержатся в неоднократно упоминавшейся «Договоренности о толковании статьи XXIV ГАТТ 1994 г.». Их принятие, вероятно, было вызвано тем, что в большинстве известных случаев создания интеграционных группировок сроки действия предварительных соглашений были различны. Существенно различались и сроки рассмотрения временных соглашений в рабочих группах. Более того, страны, создававшие интеграционную группировку, могли и не дать согласия на создание рабочей группы. Так, например, Римский договор, подписанный 25 марта 1957 г., вступил в силу 1 января 1958 г. Рассмотрение соглашения в Монтевидео о создании Латиноамериканcкoй зоны свободной торговли было закончено накануне его вступления в силу в 1960 г. Договор о создании НАФТА был ратифицирован Канадой, США и Мексикой в 1993 г. и вступил в силу 1 января 1994 г., в то время как его члены согласились на создание рабочей группы лишь в январе 1995 г. Аналогичная ситуация сложилась в 1995 г., когда расширение Европейского союза за счет Австрии, Финляндии и Швеции было осуществлено до образования рабочей группы. Это означало, что третьи страны практически были лишены возможности высказать свое мнение по поводу предстоящего создания интеграционных группировок или их расширения.

В значительной мере это может быть объяснено существующей неопределенностью в трактовке ряда положений ст. XXIV. Рабочие группы часто затягивали рассмотрение временных соглашений. С 1980 г. срок их рассмотрения был установлен от трех месяцев до четырех лет. Вероятно, именно из-за столь неоднозначных сроков государства, вступающие в интеграционные группировки, не считают себя связанными существующими правилами.

Таможенные союзы и территории, составляющие зоны свободной торговли, должны периодически информировать Совет по торговле товарами о ходе реализации соответствующего соглашения, а также по мере внесения в него значительных поправок и/или дополнений к соглашениям.

Реализация положений ГАТТ /ВТО по вопросам функционирования региональных группировок и реализации ст. XXIV может в определенных случаях привести к возникновению споров. Основой для их урегулирования служат положения соответствующих статей ГАТТ-1994.

В первую очередь речь в данном случае идет о ст. XXII и XXIII. Первая из них предусматривает, что каждая Договаривающаяся сторона будет благожелательно рассматривать и предоставлять равные возможности для консультаций по тем представлениям (замечаниям), которые будут сделаны другой Договаривающейся стороной в отношении любого вопроса, связанного с реализацией ГАТТ.

Во второй статье речь идет об аннулировании или сокращении выгод. В данном случае имеется в виду следующее: если какая-либо Договаривающаяся сторона будет считать, что какая-то выгода, получаемая ею прямо или косвенно в силу членства в ГАТТ, аннулируется или сокращается, или что достижение какой-либо цели Генерального соглашения затрудняется, то она может сделать письменное представление другой Договаривающейся стороне или сторонам, которых, по ее мнению, это касается. Если в результате этого удовлетворительное урегулирование вопроса не будет достигнуто, то спор может быть вынесен на рассмотрение Договаривающихся сторон (всех членов ГАТТ).

Местные органы власти стран-членов также обязаны выполнять все положения ГАТТ и имеющиеся договоренности. При рассмотрении спорных вопросов каждый член ВТО несет полную ответственность за соблюдение ГАТТ-1994 региональными и местными правительствами и властями в пределах своей территории.

Правила, аналогичные положениям ГАТТ, содержатся и в Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС). Так, в ст. 11, декларирующей применение режима наибольшего благоприятствования в отношении торговли услугами, в п. 3 отмечается, что положения соглашения «не могут быть истолкованы как препятствующие любому члену давать или предоставлять преимущества в отношении сопредельных стран в целях облегчения в пределах приграничных территорий обмена услугами, которые производятся и потребляются в рамках этих территорий»²⁶.

ГАТС не препятствует его членам (ст. V) участвовать в соглашениях, направленных на либерализацию торговли услугами между сторонами или среди сторон такого соглашения при условии, что такое соглашение охватывает существенное число секторов (Под этим условием подразумевается число секторов, объем затронутой торговли и охват способов поставки. В целях соответствия этому условию соглашения не должны заранее исключать какой-либо способ поставки (см. примечание к ст. V ГАТС, с. 281), не допускает дискриминации или устраняет в существенной мере всякую дискриминацию в смысле закрепленного в ст. ХVII национального режима путем устранения существующих дискриминационных мер и/или запрещения новых или более дискриминационных мер.

При оценке перечисленных выше условий внимание обращается на роль соглашения по торговле услугами в более широком процессе экономической интеграции или либерализации торговли среди затронутых стран. В соответствии с ГАТС, так же как и в ГАТТ, целью заключаемого соглашения должно быть облегчение торговли между его участниками, а не увеличение общего уровня барьеров в торговле услугами в определенных секторах или подсекторах по сравнению с уровнем, который применялся до заключения подобного соглашения.

Так же как и в ГАТТ, из этого правила существуют определенные исключения. Так, не допускаются какие-либо ограничения в международных переводах и платежах по текущим операциям. Не затрагиваются права и обязательства членов МВФ в соответствии с Соглашением о фонде при условии, что не устанавливаются ограничения на какие-либо операции с капиталом. Это правило не распространяется на ограничения, вводимые в целях защиты платежного баланса. Они допускаются ГАТС, как, впрочем, и ГАТТ.

Правила, связанные с заключением интеграционных соглашений, могут не распространяться на правительственные закупки услуг, осуществляемые не для коммерческих целей.

ГАТС предусматривает так называемые общие исключения (ст. XIV), которые распространяются и на интеграционные соглашения. В частности, допускается применение ограничительных мер, необходимых для защиты общественной морали или поддержания общественного порядка; для защиты жизни и здоровья людей, животных или растений; для соблюдения законов и правил, которые соответствуют ГАТС и имеют отношение к предотвращению вводящей в заблуждение и недобросовестной практики или последствий несоблюдения контрактов в области услуг; для защиты от вмешательства в частную жизнь отдельных лиц при обработке и распространении сведений личного характера.

Можно применять меры, несовместимые с национальным режимом, при условии, что различие в режиме продиктовано стремлением обеспечить справедливое и эффективное обложение прямыми налогами или их взимание в отношении услуг или поставщиков услуг других членов. Точно так же допускается неприменение режима наибольшего благоприятствования при условии, что это является результатом соглашения об избежании двойного налогообложения.

Положения о запрете введения новых ограничительных мер при создании интеграционной группировки не распространяются на ограничения, вводимые по соображениям государственной безопасности.

Более льготный режим предусматривается для интеграционных группировок, в которых участвуют развивающиеся страны. ГАТС признает их право на большую гибкость в отношении применения положений, связанных с использованием защитных мер. При этом должен приниматься во внимание уровень развития соответствующей страны как в целом, так и в отдельных секторах и подсекторах.

Если в интеграционной группировке участвуют только развивающиеся страны, более благоприятный режим может быть предоставлен юридическим лицам, которые принадлежат физическим лицам сторон такого соглашения или контролируются ими.

Процедура вступления в силу соглашения об образовании интеграционной группировки в основном соответствует изложенным выше правилам ГАТТ. Существенное отличие состоит в том, что если в случае заключения, расширения или любого существенного изменения соглашения его член намеревается отозвать или изменить какое-либо обязательство, он обязан не менее чем за 90 дней направить соответствующее уведомление в Совет по торговле услугами.