logo search
Книга Интеграция

4.5. Общая сельскохозяйственная политика ес

Общая сельскохозяйственная политика (ОСХП) являлась одним из краеугольных камней европейской интеграции с самого начала существования ЕС. Пережив острые нехватки продовольствия в послевоенные годы, страны, создавшие ЕС, придавали сотрудничеству в области сельского хозяйства особое значение. Считается, что именно в этой сфере Сообщество достигло самых впечатляющих успехов на первых этапах интеграции. Благодаря проведению ОСХП страны Западной Европы пришли к самообеспеченности аграрной продукцией, был создан единый рынок. Вплоть до недавнего времени ОСХП занимала центральное место в общей политике Сообщества, а формирование общего рынка в сельском хозяйстве и рыбной промышленности происходило гораздо быстрее, чем в других сферах экономики. Главной отличительной особенностью ОСХП являлось осуществление значительной согласованной на уровне Сообщества государственной поддержки аграрного сектора и сильных протекционистских мер по его защите от конкуренции извне.

ОСХП посвящен целый раздел Договора об учреждении ЕЭС.

Согласно ст. 39 в ее цели входило увеличение производства продовольствия, повышение производительности труда в сельском хозяйстве, поддержание достойного уровня жизни сельского населения, обеспечение потребителя сельскохозяйственной продукцией по разумным ценам. ОСХП была направлена как на защиту потребителей, так и на защиту производителей сельскохозяйственной продукции. Необходимость ее проведения в силу большого разнообразия природных условий, сезонного характера производства и разных способов его организации было невозможно без ряда защитных мер.

В 1958 г. на конференции в Стрезе (Италия) был утвержден конкретный механизм осуществления ОСХП. Реально он вступил в действие в 1962 г., когда согласно решениям Брюссельской конференции были установлены единые цены на многие виды продукции сельского хозяйства (зерновые, свинину, яйца, фрукты, овощи, вина).

Основными принципами регулирования аграрного рынка стали:

Важнейшим составляющим элементом ОСХП является специально разработанный механизм ценообразования. В Сообществе на сельхозпродукцию применялось несколько видов цен: базисные, представляющие собой максимально допустимый уровень внутренних рыночных цен, выше которых аграрная продукция не могла продаваться на внутреннем рынке; минимальные закупочные цены они гарантировали производителю минимальный доход и, наконец, минимальные цены импорта, или пороговые цены, применяемые с целью защиты внутреннего аграрного рынка от конкуренции из третьих стран. А при экспорте сельскохозяйственной продукции на внешние рынки применялись экспортные субсидии, которые призваны были компенсировать экспортерам разницу между внутренними ценами в странах Сообщества и ценами на мировом рынке. Цены ежегодно устанавливаются Советом.

Мероприятия аграрной политики финансируются через Европейский фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства (ФЕОГА), который реально начал действовать с 1 июля 1964 г. Фонд состоит из двух подразделений − Секции поддержки и гарантий, финансирующей систему регулирования цен, и Секции ориентации сельского хозяйства, финансирующей структурную политику в аграрном секторе. В первые годы, поскольку почти все мероприятия ОСХП были связаны с созданием общего рынка сельскохозяйственной продукции и стабилизацией цен на нее, финансирование в основном шло (примерно на 90 %) по линии Секции поддержки и гарантий. В 60-е гг. на долю ОСХП приходилось до 90 % всего бюджета Сообществ, в 70-е – 70−75 %, что свидетельствует о значении аграрной политики в общем комплексе мероприятий ЕЭС.

Регулирование сельскохозяйственного производства и сбыта сельскохозяйственных товаров осуществлялось в ЕС следующим образом.

Ежегодно осенью Европейская комиссия составляла обзоры состояния каждого из секторов сельского хозяйства и начинала подробные консультации с заинтересованными организациями. В январе следующего года она представляла свои предложения Совету и Европарламенту. В марте или апреле Совет на основе обобщения всех рекомендаций устанавливал цены на широкий круг сельскохозяйственных товаров.

Главным инструментом поддержки цен на внутреннем рынке являлись специальные организации – агентства интервенции, действующие во всех странах − членах ЕС. Своим решением Совет определяет так называемую ориентирную цену, т. е. цену, которая при нормальных рыночных условиях считается вероятной в данном сельскохозяйственном году. Если рыночная цена падала ниже ориентирной и достигла определенного заранее установленного предела, агентства интервенции начинали скупать сельскохозяйственную продукцию по так называемым ценам интервенции, или ценам закупок (до 10 % ниже ориентирной). И наоборот, если на рынке возникал относительный дефицит и цены повышались до уровня, превышающего целевую цену, агентства выбрасывали на рынок товары из имеющихся у них запасов. Таким образом, если фермер не находил возможности продать свою продукцию на рынке по нормальной цене, он всегда мог обратиться в агентство интервенции и продать товары по более низкой цене закупок.

Система поддержки цен этого типа охватывала примерно 70 % всего сельскохозяйственного производства, в первую очередь производство зерновых, молочных продуктов, риса, сахара, говядины, баранины, некоторых видов овощей и фруктов, а также морепродуктов. Для другой продукции была установлена другая форма поддержки (например, для свинины, столового вина существуют особые дотации).

Практикуются и выплаты прямых субсидий  производителям подсолнечника, оливкового масла, табака. Они покрывают небольшую часть издержек производства.

Для защиты внутренних сельхозпроизводителей и поддержания цен на внутреннем рынке Сообществом были установлены, как уже отмечалось, импортные барьеры. С этой целью до 1995 г. на внешних границах ЕС взимались специальные сборы, величина которых соответствовала разнице между нижней ценой мирового рынка и пороговой ценой, которая устанавливалась таким образом, чтобы импортируемые товары не могли продаваться на рынке Сообщества ниже цены, установленной ЕС.

По ряду товаров, для которых не предусмотрена система поддержки цен (яйца, птица, некоторые виды овощей и фруктов, марочные вина, цветы), с целью защиты местных товаропроизводителей использовались нетарифные ограничения.

Следует отметить, что импортные барьеры не распространяются на развивающиеся страны, пользующиеся преференциальным режимом в торговле. Однако указанные страны в основном экспортируют в ЕС продукцию своего тропического земледелия, которая не составляет конкуренции местным товарам.

В том случае, если производитель из стран ЕС поставлял свою продукцию в третьи страны по мировой цене, которая ниже, чем цена на рынке Сообщества, он получал экспортную субсидию, цель которой состоит в том, чтобы компенсировать существующую разницу в ценах. Механизм определения размера субсидии такой же, как при начислении импортных сборов при ввозе продукции из третьих стран. На выплату экспортных субсидий уходило 30 % бюджета Европейского фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства.

С самого начала ОСХП базировалась на достаточно жестких механизмах и неукоснительно проводилась в жизнь, что позволило ЕЭС в короткие сроки − в течение 10−15 лет пройти путь от чистого импортера аграрной продукции до почти полного самообеспечения в основных ее видах и превращения в чистого экспортера сельскохозяйственных и продовольственных товаров.

От мероприятий ОСХП особенно выигрывали производители аграрного сектора. Благодаря ценовой политике для рентабельных фермерских хозяйств были созданы выгодные условия, сильно отличающиеся от условий мирового рынка. Фермеры имели гарантированные минимальные закупочные цены на свою продукцию, не зависящие от объема производства. К тому же эти цены из года в год возрастали. Вследствие этого объем производства сельскохозяйственной продукции в 1973−1988 гг. увеличивался в среднем на 2 % в год, тогда как потребление росло всего на 0,5 % ежегодно. Это привело к тому, что с течением времени на территории Сообщества возникло перепроизводство некоторых видов продуктов (молока, мяса, масла и проч.). Создавались запасы излишков, что приводило к дополнительным расходам.

Со временем начал явно наблюдаться перекос в распределении финансовых ресурсов Сообщества. При этом следует учесть, что некоторые страны, например Великобритания, не получали выгод от такой политики. А, например, Франция, наоборот, в силу структуры и уровня своего сельского хозяйства выиграла. Результатом политики поддержки сельхозпроизводителей и сильных протекционистских мер стало значительное повышение цен на аграрную продукцию внутри Сообщества, они стали значительно выше мирового уровня. В некоторых случаях потребитель вынужден был платить за продовольственный товар в 2–3 раза больше, чем за аналогичный товар, который можно было бы импортировать. Искусственное поддержание цен в этих условиях стало играть отрицательную роль.

Недовольство протекционистской политикой, закрытостью европейского рынка аграрной продукции и излишним субсидированием ее производства стало проявлять и мировое сообщество. Против этой политики были направлены и переговоры в рамках Уругвайского раунда ГАТТ.

Жесткие механизмы ценообразования сделали свое дело, и наступило время их менять. На первый план выдвинулись структурные проблемы отрасли, которым ранее не придавалось большого значения. Особенно это стало очевидно после вступления в ЕЭС Греции, Испании и Португалии с их сельскохозяйственной специализацией и значительной долей занятых в сельском хозяйстве, которое к тому же требовало значительной структурной перестройки.

План реформы ОСХП был обнародован в июле 1983 г. под названием «Изменения в общей сельскохозяйственной политике», а в 1984 г. Совет одобрил пакет мероприятий по ее реформированию.

Реформа ОСХП предусматривала установление предельного уровня производства, по достижении которого фермер терял право на получение гарантированной цены за свою продукцию. Перепроизводство аграрной продукции достигло к этому времени такой величины, что под действие этой нормы подпадало около трети про изведенных сельскохозяйственных товаров. Кроме того, был про возглашен переход к новой ценовой политике, выражающейся в прогрессивном снижении базисных цен с учетом реального состояния мирового рынка сельскохозяйственной продукции. Эта мера должна была также привести к сокращению производства. В новых условиях потеряло смысл установление пороговых цен при аграрном импорте.

Сообщество, таким образом, стало отходить от прежней политики, направленной на поддержание гарантированных цен и аграрного протекционизма (хотя он по-прежнему сохраняется и сейчас, но в других формах). Обеспечив себя полностью продовольствием (и даже имея его излишки), а сельхозпроизводителя - благоприятными условиями производства, Сообщество смогло подойти к тому, чтобы предоставить рыночным силам регулировать этот сектор хозяйства, сосредоточив внимание на его структурной, в том числе и технологической, перестройке.

Структурная перестройка сельского хозяйства начала осуществляться в тесном сотрудничестве ФЕОГА с другими структурными фондами ЕС: ЕФРР и Европейским социальным фондом, а также Европейским инвестиционным банком в рамках региональной политики ЕС. В соответствии с этой политикой аграрные регионы через структурные фонды стали получать финансовую помощь:

В 1988 г. было принято окончательное решение по поводу всесторонней реформы ОСХП. Было намечено, что к 1992 г. расходы на ее проведение не должны превышать 55 % бюджета ЕС (к концу 90-х гг. эта доля сократилась до 40 %). На большинство продуктов были введены предельные уровни их производства. Начал применяться механизм по сокращению сельскохозяйственных площадей: фермеры, выводящие земли из сельскохозяйственного оборота и реализующие на этих землях программы облесения или превращения их в пастбища, получали специальные субсидии.

Однако эти меры дали лишь ограниченный эффект. В частности, рост излишков аграрной продукции в ЕС продолжался. В 60-е и 70-е гг. Сообщество создало благоприятные условия для своих фермеров, и сразу отказаться от практики предоставления поддержки фермерам оказалось невозможным. Здесь требовался весьма осторожный подход, учитывая важность аграрного сектора как в обеспечении снабжения населения продукцией первой необходимости, так и в социальном плане. Резкие действия и изменения могли привести к непредсказуемым последствиям.

Вместе с тем развитие мировых процессов по либерализации торговли и интересы интеграции в ЕС все настоятельнее требовали радикальных реформ в области сельскохозяйственной политики. В частности, непомерная доля расходов в государственном бюджете Евросоюза, направляемая на поддержание, во многом искусственное и неоправданное, ценовой политики и субсидирования в сельском хозяйстве, стала тяжелым бременем и тормозом для развития других направлений интеграции. К тому же при распределении огромных средств, выделяемых на ОСХП, имели место многочисленные злоупотребления. Кроме того, само это распределение ежегодно вызывает большие противоречия между получателями помощи.

В 1992 г. был одобрен еще один план радикальных действий по реформированию ОСХП. Основная его цель заключалась в том, что ОСХП должна была стать частью региональной политики ЕС, а именно основной частью общей стратегии развития аграрных регионов. При этом особый акцент делается именно на комплексном развитии последних.

Главные цели этой реформы − снижение цен на продукцию сельского хозяйства внутри Сообщества, их сближение с мировыми ценами; переход от системы поддержания цен к прямой поддержке фермеров, особенно тех из них, которые получают низкие доходы; развитие производительного потенциала сельских территорий с использованием передовых технологий и новых, экологически безопасных способов ведения хозяйства. При этом общей задачей является поддержание позиций Сообщества как одного из крупнейших производителей и экспортеров сельскохозяйственной продукции. Предполагалось в течение трех лет сократить на 29 % финансовую поддержку цен на зерновые, масличные и белковосодержащие культуры; увеличить компенсацию фермерам за недополученный доход в связи с выведением лишней земли из оборота; субсидировать сельское хозяйство в менее развитых регионах и горной местности; учредить программу защиты окружающей среды в сельской местности.

Предусматривалась также специальная программа в социальной сфере: снижение пенсионного возраста фермеров до 55 лет, что, в свою очередь, позволило бы молодым людям в более раннем возрасте начинать заниматься сельским хозяйством. Население европейских стран, обеспеченное в настоящее время разнообразными продовольственными товарами, ждет от общей сельскохозяйственной политики в первую очередь надежных и эффективных мер, гарантирующих безопасность продуктов питания. На первый план выдвигаются также вопросы охраны окружающей среды.

В последнее десятилетие ряд изменений в регулировании аграрного производства и внешней торговли сельскохозяйственной продукцией ЕС произошли под влиянием результатов многосторонних торговых переговоров в рамках ГATT/BTO, направленных, как известно, на либерализацию мировой торговли. Так, в ходе реализации Соглашения ВТО по сельскому хозяйству с 1995 г. в ЕС были отменены компенсационные сборы при импорте аграрной и пищевой продукции, они были заменены на таможенные пошлины. Эти пошлины в соответствии с вышеуказанным Соглашением подлежали сокращению в течение шестилетнего периода в среднем на 36 % от базисных ставок. Тем не менее в ЕС сохраняются сравнительно высокие ставки пошлин на сельскохозяйственную продукцию, продовольствие, напитки, табачные изделия и текстиль. Кроме того, при импорте аграрных товаров из третьих стран применяется жесткий санитарный и фитосанитарный контроль. При этом субсидирование местных сельхозпроизводителей сохраняется.