72. Роль и место спецслужб в системе обеспечения национальной и международной безопасности.

Во все времена национальный суверенитет, безопасность граждан, всех государственных структур и институтов считались важнейшими условиями существования, жизнеспособности и развития государства. Безопасность обеспечивают различные структуры: армия, полиция, прокуратура, таможенные и пограничные службы и т.д. Все они существуют для отражения прямой угрозы. А защита государственных интересов от тайных непрямых угроз – это прерогатива спецслужб, органов контрразведки и разведки. Таким образом, спецслужбы наделены, присущими только им специфическими функциями и полномочиями, не характерными для других государственных органов.

Вопрос контроля над спецслужбами с незапамятных времен стоит перед любой властью. Тайные негласные методы работы таких органов усложняют контроль или делают его вовсе невозможным. Спецслужбы (секретные службы) всегда заметно отличались от других структур тем, что имели, обеспеченный государством иммунитет. По сравнению с другими структурами силовой среды, их намного сложнее контролировать и требовать от них ответственности. Самая трудная задача для спецслужб — не потерять эффективность работы, соблюдая секретность. Они не разглашают информацию о своих действиях, так как в противном случае, секретные планы разведки могут стать известными общественности и противнику. Финансирование, результаты операций и сами операции, как правило, держаться в секрете. Поэтому деятельность спецслужб не получает такого же широкого освещения в СМИ, как деятельность других структур правительства. Сохранение правительствами определенной степени секретности постоянно приводило к противоречию с принципами демократии, и эта проблема до сих пор остается неразрешенной. Таким образом, из-за невозможности осуществления полного контроля над ними, спецслужбы являются наименее контролируемыми органами.

Вместе с тем, понятие "спецслужбы" шире, чем органы разведки и контрразведки. По ряду специфических задач к спецслужбам могут быть отнесены органы криминальной полиции, налоговые, пограничные и таможенные службы, органы финансовой разведки и государственной страховой службы и т.д. К спецслужбам относятся все органы, которые обладают по закону, на легитимной основе правом на специальную деятельность с использованием особых, только им присущих, средств и методов. К таким средствам и методам обычно относят: агентурную работу, применение спецсредств и спецтехники для добывания информации и пресечения противоправных деяний, использование специальных методов получения, обработки и анализа информации, задействование профессионально подготовленного, обученного для такой работы персонала.

Современное разведсообщество США представляет собой многоуровневую и многоцелевую систему разведывательных, контрразведывательных и иных специальных ведомств, включенных в систему исполнительной власти и имеющих сложное соподчинение, в целом, замкнутых на высшие исполнительные структуры правительства и администрации президента. Важной чертой современного разведсообщества США, непрерывно трансформируемого после 11 сентября 2001 г., является пересечение не вполне четких функций созданных в течение пяти лет многочисленных ведомств, комитетов, центров, управлений, советов различного подчинения, цели которых даже на официальном уровне обозначаются терминами «координация», «содействие», «анализ», «выработка рекомендаций» и т.п. Обладая колоссальными финансовыми возможностями, администрация Дж. Буша осуществляла трансформацию разведсообщества в состоянии своего рода «организационной паники», вызванной неадекватными угрозами безопасности страны и пытаясь соединить борьбу с террористическими угрозами с утверждением мирового господства.

Состоящее более чем из 15 различных ведомств (как гражданских, так и военных), разведсообщество США претерпело значительные изменения в период с 2001 по 2005 гг. и в настоящее время официально подчинено Управлению Директора Национальной разведки (Office of Director of National Intelligence, ODNI), созданному зимой 2005 г. Разведывательная и контрразведывательная деятельность в США регулируется следующими основными законодательными актами: Законами «О разведдеятельности США» 1981 г. , «Об организации разведки» 1992 г. с дополнениями и изменениями на основе «Акта патриота» 2001 г. (Patriot Act of 2001), действие которого продлено в декабре 2005 г, «Об усилении контрразведки» 2002 г., «О реформе разведки и противодействии терроризму» 17.12.2004 г., а также ежегодно принимаемыми законами о полномочиях разведки (Intelligence Authorization Acts). Непосредственными регуляторами повседневной деятельности разведсообщества выступают нормативные акты исполнительной власти (Presidential Executive Orders, Executive Directives). Естественно законодательная база, регулирующая американское разведсообщество, не исчерпывается указанными актами. Огромное число законов, часть из которых действуют уже около 70 лет (как, например, закон «О регистрации иностранных агентов» 1938 г., «О национальной безопасности» и «О ЦРУ» 1947 г. и многие другие, регулируют различные стороны разведывательной и контрразведывательной деятельности. Общее руководство разведсообществом осуществляется Советом национальной безопасности (СНБ), созданным вместе с ЦРУ в 1947 г. согласно закону «О национальной безопасности» (National Security Act of 1947). СНБ вырабатывает рекомендации для президента в области внешней политики, обороны и безопасности. В состав СНБ входят президент США, вице-президента, госсекретарь и министр обороны. Аппаратом СНБ руководит советник президента по национальной безопасности.

Политический контроль над ВС и другими силовыми и правоохранительными институтами государства означает обеспечение их лояльности существующему политическому режиму, подчинение высшему государственному руководству и недопущение попыток играть самостоятельную роль в обществе в целом и в его политической жизни. Осуществление контроля политическими средствами, а не военными. Политический контроль существует практически во всех странах. Может осуществляться либо демократическими или недемократическими методами.

Гражданский контроль – понятие более широкое. Контроль со стороны граждан, гражданского общества. Он представляет собой систему военно-гражданских отношений, которая исключает возможность доминирования военной машины над обществом, навязывания ему свойственных этой машине ценностей и интересов.

Гражданский контроль включает в себя политический контроль, но не сводится только к нему. Гражданский контроль – исключительная прерогатива развитого демократического общества.

ГК – это понятие многомерное и включает в себя:

13. контроль со стороны органов государственной власти (зак, исп, суд, президента РФ как гаранта Конституции и других госорганов)

14. общественный контроль – осуществляется институтами ГО (СМИ, общественные организации, религиозные объединения)

15. партикулярный контроль, субъектами которого выступают граждане как частные лица.

Государственные органы и общественные организации имеют право и возможность влиять на деятельность силовых структур, обеспечивая их жизнедеятельность в интересах безопасности общества и государства. В странах с развитой демократией концепция ГК основывается на политическом, организационном и финансовом контроле избранных органов власти.

ГК над военной сферой – не самоцель, а средство поддержания и повышения обороноспособности страны в свете внешних и внутренних угроз, определенных военной доктриной.

Безусловно, наибольшие препятствия ГО встречает в сфере надзора над сектором разведывательных служб. Именно этот сектор больше других способен покушаться на гражданские свободы и права в мирное время. Есть ограничении на участие гражданских ассоциаций в надзоре за механизмом работы служб разведки. Прежде всего в работе развед служб требуется секретность, что ограничивает доступ к информации о них и их деятельности. Часто не предается огласке даже информация о размере финансирования этих структур. Во-вторых, в силу необходимости сотрудникам разведки предоставляются широкие полномочия.

Немногочисленные группы экспертов состоят из групп по анализу секретных служб, в состав которых часто входят отставные ветераны, группы защищающие права человека, гражданские интересы и свободы. Другие группы могут активизироваться по причине отдельно взятого вопроса, как, например, этнические меньшинства, которые часто становятся объектом внимания секретных служб. После 11/09 – исламские и ближневосточные общины.

Из пособия:

Под «спецслужбами государства» традиционно на практике, в специаль­ной литературе и, естественно, в контексте данного курса понимаются, прежде всего, разведывательные и контрразведывательные органы, а также различного рода специализированные подразделения в системе исполнительной власти, ле­гитимно наделенные исключительными (по отношению к другим органам госу­дарственной власти и управления), особыми полномочиями, силами и средства­ми для осуществления специфической деятельности, направленной на обеспече­ние безопасности государства, общества и личности. Спецслужбы также участ­вуют в организованном на международном уровне процессе межгосударственно­го сотрудничества в борьбе с терроризмом, оргпреступностью, распространением оружия массового уничтожения и другими общечеловеческими вызовами.

Дело в том, что спецслужбы государства - это особый институт в системе органов управления, отличающийся крайним консерватизмом, нацеленностью на обеспечение ЗАЩИТЫ СВОЕГО ГОСУДАРСТВА КАК ТАКОВОГО, безотноси­тельно его политического устройства, социальных и идеологических (как пра­вило) особенностей. Именно спецслужбы, как правило, являются носителями максимального патриотизма в смысле постоянной готовности защищать НА­ЦИОНАЛЬНЫЕ интересы от враждебных посягательств, они несут своего рода ген традиционности в подходах к государственной политике, так называемой «охранительной психологии», относительной невосприимчивости к всякого рода политическим новациям, противостояния всяким «революциям» и другим пося­гательствам на устойчивость национального государства. В силу особенностей работы спецслужб, их близости к властным структурам, всякая смена власти неминуемо приводит, прежде всего, к смене руководства и кадрового состава спецслужб: новым властям нужны новые, а не старые ОХРАНИТЕЛИ. С долей допущения можно сказать, что спецелужбы государства являются как бы его «иммунной системой», которая сильнее всего сопротивляется разрушению усто­ев, очень часто - «последним рубежом обороны». Иногда это несет в себе пози­тив, прогрессивные тенденции, но иногда и наоборот.

Даже в современных условиях, когда национальная безопасность стано­вится составным элементом международной безопасности в части, касающейся вопросов борьбы с терроризмом, нераспространением ОМУ, оргпреступностью, наркоторговлей, незаконным оборотом оружия, деятельность национальных спецслужб продолжает оставаться наиболее закрытой, наиболее непрозрачной в системе международных отношений, и направлена, прежде всего, на обеспече­ние НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ своей страны. С огромными трудно­стями налаживается процесс обмена информацией между спецслужбами раз­личных стран по перечисленным выше, казалось бы, ОБЩИМ для всех направ­лениям. Глава британской контрразведки МИ-5 Элизабет Маннингем-Буллер в августе 2005 г. заявила в прессе, что ее служба «будет крайне осторожно отно­ситься к осуществлению обмена оперативной информацией с другими странами, т.к. это неминуемо приведет к провалу ряда ценных источников и утрате опера­тивных позиций». И это в то время, когда Лондон только что пережил террори­стические акты. В этом - принципиальная, непреодолимая особенность специ­альных служб. Пока существуют государства со своими национальными интере­сами, спецслужбы останутся одним из важнейших элементов защиты этих ин­тересов, а особенности их работы будут ВСЕГДА препятствовать таким процес­сам как ОБМЕН информацией с другими странами и допущение ГРАЖДАН­СКОГО контроля своей деятельности. В ходе курса студентам предстоит позна­комиться с особенностями демократического, включая гражданский, контроля деятельности спецслужб.

Изучая данный курс, студентам следует приготовиться воспринимать со­вершенной новую для них информацию, суметь изменить в процессе освоения данного курса ряд привычных подходов к событиям и проблемам, попытаться понять иную точку зрения и смотреть на проблемы с иной позиции. Это, как представляется автору, даст возможность будущим международникам освоить навыки системного и непредвзятого анализа проблем безопасности.

Еще одна важная особенность и, отчасти, новизна курса, по отношению к другим, состоит в том, что деятельность спецслужб в идеале, а часто и на прак­тике охватывает ВСЮ ПАЛИТРУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАР­СТВА, а также многие разнородные аспекты международной безопасности. Сту­дентам придется, рассмотрев проблемы курса, изучив материалы и литературу, неизбежно придти к выводу, который, возможно, станет для них важным от­крытием: специальные службы государства, осуществляя свою деятельность своими особыми, специфическими, никому более не присущими средствами, участвуют в обеспечении национальной и международной безопасности ПО ВСЕМ НАПРАВЛЕНИЯМ практически без исключения. Здесь, вероятно, следу­ет раскрыть и само понятие спецслужб: речь идет о государственных организа­циях и их подразделениях, легитимно (по закону) наделенных от имени госу- дарства полномочиями и правами на осуществление специфической деятельно­сти в области защиты государства и обеспечения национальной и международ­ной безопасности с использованием особых, никаким другим органам не прису­щих, средств и методов: негласного получения информации с помощью агенту­ры, контроля средств обмена информацией, помещений, наружного наблюдения, проведения «тайных операций» и др.

Итак, почему мы говорим о том, что именно спецслужбы участвуют в обеспечении безопасности государства по всем направлениям? Судите сами: ар­мия - внешняя защита страны, но в армии есть военная разведка и военная контрразведка, которые призваны содействовать военным в обеспечении внеш­ней защиты и ограждать их от враждебного проникновения. Далее: защиту гра­ниц осуществляют пограничные службы, но спецслужбы проводят в пригранич­ных районах секретные операции. Таможня и полиция противостоят незакон­ному обороту товаров, в целом поддерживая экономическую безопасность, но разведка и контрразведка своими специальными средствами ОБЕСПЕЧИВАЮТ эту деятельность (сбор и оценка информация, негласная подготовка к гласным мероприятиям таможни и органов внутренних дел и др.). Продовольственную, экологическую, информационную безопасность обеспечивают различные ведом­ства, но разведка и контрразведка охватывают ВСЕ эти направления, но только с помощью СВОИХ, СПЕЦИФИЧЕСКИХ СРЕДСТВ, об использовании которых в данном курсе будет, в силу ряда понятных причин, говориться лишь частично. {Еще одной особой чертой данного курса молено считать закрытость ряда специ­фических тем, касающихся конкретных средств и методов работы спецслужб, получать информацию о которых из открытых источников не представляется возможным.)

Что касается проблем международной безопасности, то ими занимаются дипломатические ведомства и тысячи организаций по всему миру (как прави­тельственных, так и общественных), но во всех или почти во всех невидимо или почти невидимо присутствует «рука спецслужб» в виде негласного, скрытого от глаз общественности, участия.

Функционирование государства как основного института общественной организации прошло длительный и весьма неоднозначный, непрямой путь: от т.н. «военной демократии» эпохи разложения общины, античной демократии Др. Греции и Рима эпохи республики, через складывание и разрушение различ­ных восточных деспотий, через формирование республиканских и монархиче­ских форм правления в их многообразии (диктаторские режимы, парламентские формы правления, сословно-представительские, абсолютные и конституционные монархии). В результате на этапе постепенного угасания т.н. «традиционных обществ», который, по-видимому, начался с эпохи буржуазных революций в Ев­ропе и продолжается по сей день в условиях глобализации, человечество выра­ботало, в целом, ту систему государственно-правовой организации, которую принято называть развитой демократией, правовым государством и т.д. Как бы ни формулировались дефиниции той государственно-правовой системы, которая на сегодняшний день доминирует в мире, следует признать, что основана она на одном из величайших политических достижений человечества, получившей в английском варианте название "checks and balances system" — система «сдержек и противовесов» - в условиях разделения властей на законодательную, исполни­тельную и судебную. В ней — основа того, что мы называем «демократической формой правления», демократической организацией власти и управления обще­ственными процессами. Второй основой демократии, как известно, является на­личие развитых институтов гражданского общества (СМИ, общественные орга­низации, политические партии и т.п.), что позволяет эффективно контролиро­вать деятельность государства и обеспечивать права граждан.

Следует особо подчеркнуть, что при всем многообразии политических ре­жимов и при наличии в мире огромного числа отличных от традиционной демо­кратии форм правления (они выработаны веками на основе исторических, куль­турных, этно-социальных и иных особенностей), все они, тем не менее, в той или иной степени постепенно выстраиваются под ту самую систему разделения властей, сдержек и противовесов, которая сформировалась, начиная с XVII века во Франции и США. По-видимому, это столбовая дорога цивилизации. Заметим, что все режимы, все существовавшие и существующие формы организации вла­сти, так или иначе, тяготеют хотя бы к ФОРМАЛЬНОМУ оформлению атрибу­тов демократии, демократических институтов власти. Т.е. эта форма организа­ции власти ОБЩЕПРИЗНАННА, хотя бы в головах, подсознательно, инстинк­тивно. Вопрос о том, стоит ли навязывать остальному миру эти самые демокра­тические ценности, силой делать «демократические прививки» тем, кто к этому не готов, лежит в иной плоскости.

Немаловажен в данном контексте вопрос о т.н. «теории властных элит». Считается, что внешнее разделение властей в современных демократических го­сударствах, равно как и отсутствие такового разделения в прежних обществах (от Др. Египта) сочеталось и продолжает сочетаться с тем, что ВСЯКАЯ РЕ­АЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ВСЕГДА НАХОДИТСЯ В РУКАХ НЕКИХ ЭЛИТ, обладаю­щих религиозной (жречество на Древнем Востоке, духовенство в мусульманском мире), идеологической (компартия в СССР) или же экономической (в современ­ном мире) ВЛАСТЬЮ. И эта РЕАЛЬНАЯ власть неких элит всего-навсего РЕА­ЛИЗУЕТ СЕБЯ через приемлемые в данном обществе ИНСТИТУТЫ власти в виде парламентов, правительств, судов и проч. Студентам известно, вероятно, о существовании в современном мире таких не очень заметных, но исключительно влиятельных организаций, как «Бейдельбергский клуб», «Трехсторонняя ко­миссия». Ряд исследователей полагают, что это и есть реальная власть в ны­нешнем мире, власть финансовых элит развитых стран, на службе у которых находятся правительства и президенты. Сюда же относится и вечный вопрос о тайной власти мирового масонства.

Можно предположить, что руководство всех спецслужб мира ВСЕГДА, на всем протяжении известной нам истории являлось и является частью этих влиятельных элит своих стран и в современных условиях все больше вовлекает­ся в глобальные процессы управления миром. Однако при этом, как уже гово­рилось, спецслужбы обладают исключительной спецификой хотя бы в силу сво­его особого положения в государстве: они от имени национального государства, по закону, наделены особыми полномочиями. Поэтому спецслужбы, по край-неймере, их руководители, всегда, как бы исподволь, а иногда и явно претенду­ют на особую роль в системе власти в своей стране. Глобализационные процессы не отменяют (и вряд ли в обозримом будущем отменят) наличие у государств собственных интересов (в политике, экономике, идеологии). Поэтому, даже во­влекаясь в процессы глобализации, национальные спецслужбы продолжают ос­таваться, прежде всего, ПРОВОДНИКАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СВОИХ СТРАН: спецслужбы США обеспечивают интересы США (экспансия во всех областях, тайное руководство терроризмом и потеря контроля над ним, обеспечение американских военных и экономических интересов путем реализа­ции различных секретных программ). Российские - в противодействии амери­канским, в усилиях по обеспечению экономических интересов России, военную, энергетическую, продовольственную безопасность. Здесь следовало бы отметить еще одну, весьма принципиальную особенность не только данного курса, но и самого предмета, им изучаемого. Речь идет о том, что спецслужбы, как правило, имеют дело с интересами государства как такового, как политического институ­та, иногда трактуемого как страна. Они обеспечивают интересы государства, его безопасность вне зависимости от личностей, его населяющих. Это - априорная аксиома, один из постулатов данного курса. Именно в силу такого отношения спецслужб к своим задачам, такого их места в системе национальной безопасно­сти, к ним, как правило, предъявляется максимальное количество претензий со стороны гражданского общества, поскольку в своей работе спецслужбы очень часто вынуждены игнорировать интересы личности. И это обстоятельство следу­ет принимать как данность при изучении курса, оставляя в стороне рассужде­ния в категориях «хорошо - плохо», морально или аморально.

Спецслужбы государства включены в систему органов государственного управления, называемую «исполнительной властью». В большинстве стран мира они непосредственно подчинены главе исполнительной власти и входят в т.н. «силовую сферу» государства.

Напомним, среди прочих своих т.н. «традиционных» задач и функций, ВСЕГДА выполняет функцию обеспечения собственной безопасности. Нацио­нальная безопасность складывается из множества составляющих: военно-стратегической, экономической, информационной, экологической и др. В той или иной степени функции обеспечения безопасности всегда выполняют ВСЕ ор­ганы государства: и законодательные, и исполнительные и судебные. Однако, «силовой блок» непосредственно выполняет эти функции. В этот блок, как пра­вило, входят оборонное ведомство, армия и флот, другие военные и военизиро­ванные организации, пограничная и таможенная службы, а также правоохрани­тельные органы и спецслужбы.

Понятие «правоохранительных органов», как и их система, всегда шире понятия и системы «специальных служб». В систему органов правоохраны включены полиция с ее многообразными функциями: от охраны общественного порядка до регулирования дорожного движения, таможенные службы, различ­ного рода инспекции, а также, что особенно важно, органы прокуратуры, юсти­ции, суды и СПЕЦИАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ, прежде всего КОНТРРАЗВЕДКА. Од­нако спецслужбы, могут и не выполнять правоохранительной функции (напри­мер, разведка), тогда как контрразведка, напротив, является обычно частью системы правоохранительных органов, но со своими, специфическими задачами, формами и методами работы.

Обеспечивая свою безопасность, любое государство всегда использовало как непосредственные, прямые по методам и формам деятельности органы: ар­мия, полиция, таможня, прокуратура, суд и т.д., так и негласные, тайные по своей природе и функциям органы, наделенные специфическими полномочия­ми, т.е. те, что мы и будем называть СПЕЦСЛУЖБАМИ. Само по себе данное понятие довольно широко (в обиходе можно столкнуться и с тем, что скорую помощь, милицию, пожарных и МЧС тоже называют спецслужбами). Предме­том же рассмотрения в данном курсе являются спецслужбы в их сущностном, коренном значении: прежде всего РАЗВЕДКА и КОНТРРАЗВЕДКА. Студентам следует усвоить ряд дефиниций, которые можно найти в «Энциклопедии безо­пасности» (авторы Громов В.И. и Васильев Г.А.), изданной в 1998 г.

РАЗВЕДКА как институт государства представляет собой систему различ­ных по направлениям деятельности подразделений, добывающих в интересах го­сударства с помощью специфических средств и методов информацию политиче­ского, экономического, военного, научно-технического и иного характера в целях обеспечения национальной и международной безопасности. Кроме того, развед­ка всегда использовалась и в качестве инструмента «тайной войны».

Очевидно, что секретная деятельность разведки предполагает и секретное противостояние (вообще противостояние спецслужб, как правило, носит харак­тер некоего «джентльменского соглашения» и крайне редко принимает формы открытой борьбы с использованием оружия). Противостоят разведке, как прави­ло, контрразведывательные органы государства.

КОНТРРАЗВЕДКА — система государственных подразделений специальных служб, основной функцией которых является противостояние разведывательной и иной подрывной деятельности иностранных государств с использованием специфических форм и методов работы. Как правило, на всех этапах и в большинстве стран контрразведка имела и функцию политического сыска, борьбы с внутрен­ними угрозами безопасности.

Итак, следует уяснить следующее: специальные, секретные службы, наде­ленные от имени государства определенными полномочиями, являются атрибу- тивной функцией любого государства, входят в систему органов государственного управления, однако, занимают по отношению к иным органам управления осо­бое, исключительное положение в силу специфики своей деятельности.

Далее походу курса на основе проблемного изложения и обсуждения на се­минарских занятиях будут рассмотрены основные этапы деятельности российских спецслужб в системе обеспечения национальной и международной безопасности.

Спецслужбы США

Спецслужбы США - крупнейшей по экономической и военной мощи страны мира, в современном виде формировались, начиная со второй половины XX в. Процесс их оформления не закончен по сей день, поскольку окончание холодной войны и события 2001 г. дали мощный импульс к трансформации всей американской внутренней и внешней политики, что не могло не отразиться самым существенным образом на их деятельности.

Нарастание американского влияния в мире и, что особенно важно, осоз­нание Соединенными Штатами этого влияния, способствовали формированию разведсообщества США, его правоохранительных органов и спецслужб в совре­менном виде, обусловили специфику их деятельности, взаимоотношений с зако­нодательной и исполнительной властью и гражданским обществом.

Как и все в США, их спецслужбы (если рассматривать их в историческом контексте) молоды, динамичны, нацелены на быстрый и мощный результат. Они, как и другие элементы американской политической системы, отражают типичные для США особенности идеологии, экономики, культуры, являясь ча­стью как знаменитой "hard power" , так и не менее знаменитой "soft power". Т.е. включают в себя и являются действенным проводником американской внешней политики, направленной на утверждение господства США в мире.

Колоссальная финансовая «подпитка» (ежегодный бюджет разведсообще­ства США превышает 30 млрд. долл.), соединенная с американским прагматиз­мом, утилитарностью подходов, энергией и волей, помноженная на абсолютную убежденность в своей правоте и совпадении интересов человечества с интересами США, - все это отличает американские спецслужбы от спецслужб других стран.

Можно утверждать, что спецслужбы, правоохранительные органы в США гораздо более прозрачны для общества, чем в большинстве стран мира. Однако, и такого разветвленного, во многом даже запутанного и бюрократизированного разведсообщества, как в США, более нет нигде. Пожалуй, как и в других облас­тях, в сфере деятельности спецслужб американцы традиционно берут «числом, а не умением», силой и «нахрапом» в большей мере, чем скрупулезностью и мас­терством.

Спецслужбы в США традиционно в гораздо большей степени, чем в дру­гих странах, зависят от других ветвей власти и институтов гражданского обще­ства, прежде всего СМИ. Каждый провал ЦРУ, АНБ, ФБР становится предме­том широкого обсуждения в прессе, слушаний в Конгрессе, как правило, ведет к снижению ассигнований на разведдеятельность, вызывает мощную волну обще- ственной и оппозиционной критики. Провалы спецслужб в США на протяжении всех послевоенных лет вели к ослаблению позиций исполнительной власти: так было в известных случаях с Уотергейтом, когда созданная в 1974 г. для рассле­дования этого скандала Комиссия сенатора Черча стала инициатором поправок в законы, существенно ограничивавших права спецслужб. Речь идет о Законе «О контроле над преступностью» 1968 г., Законе «О наблюдении за иностран­ными разведками» 1978 г., Законе «О свободе информации» и ряде других. Так было и после провалов советско-российского агента О. Эймса, работавшего в ЦРУ, разоблачением российского агента в ФБР Ханссена и других случаях.

Одновременно следует подчеркнуть, что каждый этап сокращения полно­мочий правоохранительных органов и спецслужб под давлением прессы и оппо­зиции в США всегда заканчивался их расширением и укреплением. Так, на­пример, исполнительная власть в США фактически давно уже «похоронила» выводы Комиссии Черча и, найдя лазейки в законодательстве, добилась того, что суды всех инстанций по делам, где фигурируют спецслужбы, давно уже вы­носят решения в пользу спецелужб, а не граждан⁶¹. Подчеркнем вновь, уже на новом этапе изучения этих проблем, что важнейшей специфической чертой спецслужб всех стран и всех времен является неистребимое, вопреки закону, стремление исполнительной власти целиком и полностью их контролировать, иметь их в качестве важнейшего инструмента в своей повседневной деятельно­сти. Ради этого исполнительная власть, включая правительственные структуры США с их несомненными демократическими традициями, готова буквально НА ВСЕ, вплоть до тайного создания неподконтрольных никому, зачастую некон­ституционных спецслужб⁶², а также на всемерную защиту спецслужб от нападок общественности, если это необходимо для решения важных политических задач. Грубо говоря, спецслужбы - это всегда такой «лакомый» инструмент исполни­тельной власти, делиться которым она НИКОГДА не хочет.

У спецслужб всегда, к сожалению, есть и еще одна специфическая черта: их практически абсолютная зависимость от исполнительной власти, как прави­ло, приводит к тому, что они начинают заниматься фальсификацией разведдан­ных, подстраивая их под правительственный заказ.

Еще одной особенностью американских спецслужб в целом молено счи­тать их законодательную зависимость: финансовая и кадровая прозрачность пе­ред Конгрессом, законодательные ограничения на использование журналистов в своей работе, необходимость постоянно отчитываться перед множеством комис­сий и комитетов, - все это затрудняет их работу. Поэтому так много у них про­валов, приводящих к скандальным разоблачениям. Вместе с тем, американские спецслужбы, как и любые другие, просто НЕ МОГУТ не использовать ВСЕ воз­можности для работы: вербовка агентуры в СМИ (что официально запрещено), использование неправительственных организаций, провокаций и т.п. - это обычный арсенал спецслужб, поэтому каждый скандал — это не что иное, как провал в работе. С точки зрения власти и самих спецелужб особенно, разведка должна работать так, чтобы никакой закон не мешал ее деятельности. В этом контексте американские спецслужбы с их строгой законодательной отчетностью можно только пожалеть, и отдать должное исполнительной власти, которая се­годня делает все, чтобы избавить спецслужбы от излишней прозрачности.

Существенную опасность, еще не до конца осознанную, кстати сказать, представляет собой бум высоких технологий в США, при котором тотальный контроль над обществом, прозрачность частной жизни для спецслужб становят­ся совершенно реальной угрозой. Важно отметить, что американцам в этом смысле легче, чем многим другим: демократическая система и «врожденная конституционность» американского общества создали надежные гарантии того, что спецслужбы там НИКОГДА не выйдут из-под контроля власти, не станут самостоятельной политической силой.

Важно другое: постоянное искушение использовать особые методы спец­служб в современном мире, особенно в США, сохраняется и может привести к попыткам такого тонкого негласного вторжения в частную жизнь, что Оруэлл с его «Большим братом» из книги «1984» покажется детской игрушкой⁶³.

Из того, что говорил сам Семин на обзорной лекции:

Родовой признак спецслужб: они легитимно наделяются исключительными, никому другому не присущими, функциями для защиты национальных интересов государства. Мпецифика в национальной системе безопасности: ориентированы на национальные интересы; все многообразие средств обеспечения безопасности гос-ва является сферой приложения спецслужб; пронизывают все сферы безопасности.

Акцентировать влияние на повышении роли разведки в глобализирующемся обществе. В большей степени общество сейчас живет информацией, а для компьютерщиков и спецслужб – это их хлеб.

Из автореферата диссертации Семина "Спецслужбы США в 2001-2006гг. (Проблемы взаимоотношений с другими институтами государства и обществом)":

Хронологические рамки исследования - 2001-2006 годы.

Начальной гранью исследования является февраль 2001 г., когда республиканская администрация Дж. Буша приступила к коренной трансформации всей системы исполнительной власти, включая спец­службы, с учетом приведения ее в соответствие новым вызовам и за­дачам внешней и внутренней политики. В последующие пять лет принимаются важнейшие законы, утверждаются документы доктри-нального характера и вводятся в действие директивы президента, принципиально изменяющие контуры разведывательного сообщества США, сложившиеся на основе закона «О национальной безопасно­сти» 1947 г., а также по результатам работы комиссии Черча - Пай­ка в середине 70-х годов и законов, принятых в начале 80-х и в 90-е годы XX века²¹.

В 2001-2006 гг. осуществляется беспрецедентное по накалу идео­логическое обеспечение деятельности спецслужб в новых политиче­ских условиях, сопровождающееся невиданным для США включени­ем административного ресурса по оказанию давления и использова­нию иных рычагов влияния на информационную сферу.

Период 2001-2006 гг. характеризуется многочисленными разобла­чениями деятельности американских спецслужб, связанными с уси­лением их позиций в обществе, их неоднозначной ролью в обеспече­нии американской внешней политики, наиболее значимыми за по­следние тридцать лет кадровыми перестановками. Данный период изобилует событиями, последствия которых могут существенно по­влиять не только на дальнейшую жизнь американского разведыва­тельного сообщества, но и на мировую политику, что обоснованно по­зволяет изучать его как один из наиболее значимых в истории США.

Конечная грань исследования (ноябрь 2006 г.) обусловлена прин­ципиальным изменением баланса политических сил в США в связи с исходом выборов в Конгресс. Промежуточные выборы 2006 г. обозначили водораздел двух политических эпох и фактически подвели итоги президентства Дж. Буша.²²

Научная новизна работы определяется проведенным комплексным анализом политики администрации Дж. Буша в отношении спец­служб в период 2001-2006 гг., структурных и системных измене­ний, происшедших в организации и целеполагании их деятельности в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Предпринята новая для отечественной историографии попытка системной оценки причин, условий, целей и последствий реформ разведывательного сообщества США с учетом изменения его роли в американской внутренней и внешней политике.

В научный оборот введены ряд новых для отечественной науки источников на основе оригинальных американских документов.

Проведен анализ историографии темы, выявлено отсутствие все­объемлющих исследований по проблемам, связанным с новой ролью спецслужб США в современной мировой политике. Показано специ­фическое значение средств массовой информации для исследования проблем взаимоотношений секретных ведомств США с другими го­сударственными органами и институтами гражданского общества.

Обозначена новая роль спецслужб США, когда власть создала ус­ловия для их превращения из вспомогательного в ключевой элемент внешней и внутренней политики. Представлена авторская трактовка роли американских спецслужб в различных областях внешней поли­тики, управлении деструктивными процессами в целях обеспечения глобальных интересов США. Обозначены проблемы, связанные с пе­рераспределением функций между государственными спецслужбами и разведывательными органами частных корпораций в процессе реа­лизации американского доминирования в мире, показана работа спецслужб по информационному обеспечению внутренней и внешней безопасности США.

Проведен анализ проблем демократического контроля деятельно­сти силовой сферы в целом и специальных служб в частности, осно­ванный на выявленных противоречиях в современной политической теории и практике. Предложено авторское толкование системы орга­низации демократического контроля силовой сферы, проанализиро­ваны основные особенности организации законодательного, судебно­го, гражданского контроля спецслужб США.

Обрисованы возможные перспективы отношений американских спецслужб с государством и обществом.

Показаны современная для отечественной историографии струк­тура разведывательного сообщества США, новые функции и задачи каждого из его элементов.

В интересах теоретического развития в последующих историче­ских и политических исследованиях предложено авторское опреде­ление специальных служб государства и главных составляющих их деятельности.

Теоретическое и практическое значение диссертационного иссле­дования. Материалы и выводы диссертационной работы могут быть использованы при подготовке диссертаций и монографий по истории США, исследований по специальным и общеполитическим пробле­мам, для разработки спецкурсов и методических рекомендаций по истории и историографии современных США, а также по спецкурсам для слушателей ведомственных учебных заведений российской раз­ведки и контрразведки. Материалы диссертации могут оказать по­мощь студентам исторических, регионоведческих и политологиче­ских специальностей в подготовке курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссер­тация обсуждалась в Центре внутриполитических исследований США Института США и Канады РАН. Положения диссертации были использованы автором в пяти научных статьях, программе и учеб­ном пособии по спецкурсу «Спецслужбы государства в системе обес­печения национальной и международной безопасности» для студен­тов факультета мировой политики Государственного университета гуманитарных наук (ГУГН). Общий объем публикаций автора по те­ме диссертации -17 авт. листов.

Апробация отдельных результатов и выводов диссертации осуще­ствлена в двух научных докладах: на Международной научной кон­ференции «Россия - США: История и современность (к 200-летию ус­тановления дипломатических отношений)» (ноябрь 2006 г., Москва) и на научном семинаре «Совместное обучение и сотрудничество в облас­ти безопасности: подготовка нового поколения российских и амери­канских экспертов в области безопасности» (март 2007 г., Москва).

Материалы диссертационного исследования использованы при разработке курсов лекций и практических занятий в рамках учеб­ных дисциплин «Международная безопасность» и «Демократический контроль над силовой сферой» на факультете мировой политики ГУГН.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, при­мечаний, списка использованных источников и литературы и при­ложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, показана степень ее научной изученности, определены цель и задачи, объект, предмет, теоретическая и методологическая основа, источниковая база дис­сертационного исследования, раскрыта научная новизна и практиче­ская значимость работы.

Особое место во введении уделено раскрытию объекта исследова­ния в связи с неразработанностью в юридической науке соответст­вующих дефиниций. Диссертант особо оговаривает терминологиче­ские различия, касающиеся традиционного понимания понятия «спецслужба», подчеркивая его априорное, умозрительное толкова­ние в литературе и обыденной жизни. Отмечается, что данный рус­скоязычный термин не может буквально переводиться на англий­ский язык, поскольку в американских реалиях для этих органов го­сударства существует несколько собственных определений (в частно­сти, «секретные ведомства» — secret agencies).

Диссертантом предложены собственные дефиниции понятий «спецслужбы», «разведка», «контрразведка» с учетом различий рос­сийского и американского подходов, а также ряда параметров, по которым определяются их характерные родовые черты. Специальные службы государства — это легитимно действующие в системе органов исполнительной власти разведывательные, контрразведывательные и другие специальные ведомства и их подразделения, наделенные от имени законодательной и исполнительной власти полномочиями на осуществление специфической деятельности в целях обеспечения национальной и международной безопасности с использованием осо­бых, никаким другим органам не присущих средств и методов, шо-сящих, как правило, негласный, внепроцессуальный характер.

Перечислены некоторые особые средства и методы деятельности, характерные для спецслужб большинства стран мира и закреплен­ные в их законодательствах. Важно, что закрепление в законе не равнозначно процессуальности.

В общем виде в качестве специальных служб следует рассматри­вать государственные организации, занимающиеся разведывательной и контрразведывательной деятельностью в самом широком понима­нии задач такой деятельности. Это широкое понимание является не­маловажным фактором, поскольку как разведывательная, так и контрразведывательная функции спецслужб, как правило, распро­страняются на самые различные области специальной деятельности. Борьба с терроризмом, политический сыск, контршпионаж внутри страны, тайные операции за рубежом, противодействие наркоторгов­ле и международной преступности, добывание чужих секретов и ро- зыск национальных ценностей — все это и многое другое составляет содержание деятельности спецслужб.

Отдельного разъяснения потребовало разграничение понятий «разведывательное сообщество» и «спецслужбы», поскольку для США характерно наличие ведомств, являющихся спецслужбами, но не входящих в разведывательное сообщество: Служба внутренних доходов Министерства финансов (IRS), Администрация по примене­нию законов о наркотиках (DEA) и ряд других.

Разведка как государственный институт представляет собой систе­му органов и их подразделений, добывающих в интересах государства с помощью специфических средств и методов информацию политиче­ского, экономического, военного, научно-технического и иного харак­тера в целях обеспечения национальной и международной безопасно­сти. Соответственно, как функция государства разведка - это дея­тельность по поиску, добыванию и анализу такой информации.

Контрразведка - система государственных органов и их подразде­лений, осуществляющих с использованием специфических форм и методов выявление и пресечение разведывательной и иной подрыв­ной деятельности иностранных государств и их представителей, дру­гих преступных посягательств, отнесенных законом к ведению контрразведывательных органов. Как функция государства, контр­разведка представляет собой соответствующую деятельность.

Следует подчеркнуть, что в США термин «разведка» (intelligence) чаще всего употребляется в значении процесса. Второе значение термина в американской практике — собственно информация. Сово­купность органов, занимающихся разведкой, обычно именуется раз­ведывательным сообществом {intelligence community). В российской же терминологии, наоборот, под «разведкой» понимается прежде всего система соответствующих организаций, и лишь в специально раскрываемых для этой цели случаях речь идет о процессе добыва­ния и обработки информации.

Говоря о разведке в значении совокупности органов, надо учиты­вать, что расширительное толкование термина «разведка» привело бы к неправомерному отнесению к этой сфере большого числа госу­дарственных ведомств, так или иначе собирающих информацию в интересах государства на основе государственной авторизации. В той или иной степени разведкой занимается любой правоохранительный орган, решая свои ведомственные задачи (уголовная полиция, тамо­женные органы и т.п.). Наиболее оправданным видится такой под­ход, при котором к разведывательным органам следует относить те государственные ведомства, для которых разведывательная деятель- ность в общенациональных интересах является основной функцией, выполняемой с использованием специфических методов и средств.

Важнейшим родовым признаком спецслужб является, помимо упомянутых выше форм, средств и методов работы, еще и функцио­нальная направленность этих органов на решение задач общегосу­дарственного характера. Так, уголовная полиция, хотя и обладает большинством из признаков спецслужб, не включается в их число постольку, поскольку не выполняет разведывательных и контрраз­ведывательных функций в общенациональных интересах. В то же время пограничная и налоговая службы, финансовая разведка большинства стран, а также органы космической и радиоэлектрон­ной разведки - это полноценные спецслужбы в силу легитимного наделения их от имени государства полномочиями в общенацио­нальном и международном масштабе и специальными средствами для осуществления своей деятельности. В диссертации отмечается также разделение спецслужб на те, которые обладают функциями управления (ФБР), и те, которым такие функции несвойственны (ЦРУ). Определены и обоснованы параметры разграничения спец­служб и правоохранительных органов в системе обеспечения безо­пасности государства. Показано, что разведка (например, ЦРУ) представляет собой спецслужбу в чистом виде (если не считать ее функций за пределами США), тогда как контрразведка (ФБР), как правило, является и спецслужбой, и правоохранительным органом.

В первой главе диссертации - «Разведывательное сообщество США: место и роль в государстве и обществе» - раскрыты основные этапы исторического развития американских спецслужб с 30-х годов XX века до начальной границы исследования. Показаны особенности их функционирования с учетом реалий различных периодов и тен­денции развития. Проанализированы основные стратегические до­кументы США по вопросам национальной безопасности и их связь с реформированием системы спецслужб. Показана система разведсо-общества до начала коренных преобразований.

В первом параграфе рассматриваются ключевые этапы и особен­ности складывания системы американской разведки и контрразвед­ки в зависимости от стратегических задач государства в отдельные периоды истории, основные закономерности ее развития.

Разведка и контрразведка, как государственные функции, явля­ясь важным элементом силовой сферы, в известной степени интег­рируют процесс обеспечения превосходства одного государства над другим. Разведывательная и контрразведывательная деятельность государства исторически тесно связана не только с внешнеполитиче- скими, внешнеэкономическими, но и с идеологическими задачами любой страны на том или ином этапе ее развития.

Специальные службы США, если рассматривать их в историче­ском контексте, в полной мере являют пример как инструмента во­енной и внешнеполитической деятельности государства, так и сред­ства обеспечения его идеологической (ценностной) экспансии. При этом в течение почти 150 лет с момента обретения независимости разведывательная деятельность Соединенных Штатов оставалась прикладным инструментом военной деятельности. На разных этапах истории США эта государственная функция обретала относительную самостоятельность лишь в периоды временного вовлечения США в мировые конфликты. Только в преддверье Второй мировой войны разведывательная и контрразведывательная функции выходят за рамки обеспечения потребностей военного характера и приобретают черты многофункциональной государственной деятельности США на базе новых приоритетов в политике, экономике и идеологии. В период президентства Ф.Д. Рузвельта создается организационная, нормативная и идеологическая база отношения к разведке и контр­разведке как к особому виду государственной деятельности с учетом стратегических целей государства внутри страны и на международ­ной арене.

Спецслужбы США сложились в современном виде в конце 1940-х годов. С принятием в 1947 г. закона «О национальной безопасности» (U.S. National Security Act) началось формирование и воплощение стратегии построения «государства национальной безопасности» (na­tional security state), сутью которой является обеспечение безопасно­сти США и их союзников за счет беспрецедентного наращивания во­енной мощи и укрепления институтов внутренней безопасности. Предпринятые в первые годы XXI века реформы власти и преобра­зования в разведывательном сообществе являются закономерным продолжением этой стратегии. Преемственность в ее осуществлении открыто подчеркивалась представителями администрации США²³. Более того, практическая политика республиканцев в начале ны­нешнего века показала, что глобальная война с терроризмом (при ключевом участии спецслужб) является продолжением или «новым изданием "холодной войны"»²⁴.

С конца 40-х годов XX века американская разведка, обретшая колоссальный опыт в противостоянии с СССР, совершила громадный качественный скачок, при том, что процесс ее исторического разви­тия нельзя назвать динамично-поступательным. Впечатляющими выглядят результаты США в строительстве национальной разведы­вательной и контрразведывательной систем за годы «холодной вой­ны», которые в самом общем виде могут быть представлены сле­дующими основными достижениями:

- образованы все крупные службы и ведомства, объединившиеся в рамках разведывательного и военно-разведывательного сообществ;

- создана многоуровневая система управления и контроля дея­тельности спецслужб;

- сформирована правовая база в виде системы нормативно-правовых актов - от законов до ведомственных директив, регламен­тирующих различные стороны деятельности разведывательных и контрразведывательных органов.

В числе главных закономерностей исторического развития амери­канских спецслужб можно выделить следующие:

1. Неуклонное повышение их роли в обеспечении внешнеполити­ческих и внешнеэкономических интересов США.

2. Все более подробная с 1947 г. разработка законодательства, ре­гулирующего как всю совокупность отношений в данной сфере, так и отдельные ее элементы.

3. Циклический характер и периодичность в определении мето­дов и особенностей повседневной деятельности и долгосрочных при­оритетов.

4. Периодичность изменения роли и места этих органов в дихото­мии «свобода - национальная безопасность». В послевоенные годы в США заметно противоборство двух тенденций, определяющих, в ко­нечном счете, роль и место спецслужб и всех правоохранительных органов в системе функционирования государства и общества. Одна тенденция проявлялась в стремлении утвердить национальную безо­пасность в качестве главного приоритета с одновременным выхола­щиванием либеральных ценностей. Вторая тенденция ориентировала спецслужбы и всю правоохранительную систему на всемерную охра­ну прав личности, даже за счет «сдачи позиций» в деле борьбы с преступностью. Критические моменты американской истории, свя­занные с деятельностью спецслужб, свидетельствуют, что противо­стояние этих тенденций вылилось в своего рода «усредненный вари­ант» политического руководства спецслужбами, при котором стали востребованы жесткие меры обеспечения национальной безопасно­сти, но не были ослаблены гарантии прав и свобод личности²⁶.

5. Зависимость органов разведки и контрразведки США от разви­той системы демократического контроля их деятельности со стороны Конгресса, судебной власти всех уровней и институтов гражданского общества.

6. Тенденция к делегированию функций государства более эффек­тивным в той или иной области коммерческим организациям. В настоящее время принципиально изменились в сторону увеличе­ния не только масштабы проникновения спецслужб в коммерческую деятельность и объем контролируемых при этом финансовых пото­ков. Качественно изменились цели и задачи, решаемые в ходе такого проникновения, а также, что наиболее важно, поменялись местами некоторые приоритеты. Теперь не только разведка действует в на­циональных интересах через коммерческие структуры, но и эти структуры, обладая колоссальными средствами и техническим ос­нащением, «перекупают» государственные функции, действуя в сво­их интересах и реализуя глобальные проекты наиболее влиятельных стран. Существует определенная диалектика взаимозависимости го­сударственных спецслужб и частных корпораций: американское го­сударство в 2001-2006 гг. сделало много, чтобы подчинить крупный бизнес своим интересам. Американские корпорации, в свою очередь, обрели мощного союзника в лице государства и его спецслужб для решения своих коммерческих задач в глобальном масштабе.

7. Важной особенностью развития американских спецслужб мож­но считать их встраивание в систему наращивания американской «мягкой силы» (soft power). Об этом пишут многие исследователи, обращающиеся к проблемам соотношения демократии и имперских проектов США²⁶. К проблемам «мягкой силы» не раз обращались и представители высшего управленческого звена американского раз-ведсообщества. Так, именно Дж. Най, председатель Национального разведывательного совета в администрации У. Клинтона, предложил емкое определение: «мягкая власть Америки - это способность за­ставлять других хотеть того, что хочет Америка»²⁷. Ясно, что спо­собность заставлять не может реализовываться без использования уникальных возможностей спецслужб. Отдельного изучения требует тема скрытого участия американской разведки в деятельности мно­гочисленных исследовательских, культурно-просветительских и об­разовательных центров по всему миру, проведения агентурной работы в информационных проектах, инспирирования публикаций в прессе и материалов телевидения, создания легендированных струк­тур в области распространения книг и видеоматериалов и многих других областях. Речь идет как об оперативной работе ЦРУ и других ведомств разведки по созданию сетевых структур, занимающихся политикой, где вербовочная деятельность в интересах США состав­ляет главное содержание, так и о продвижении идей, навязывании ценностных ориентиров и создании новой медиареальности, отве­чающей стратегическим планам США.

8. Общее внешнее сокращение секретности в деятельности спец­служб на основе развития высоких технологий, облегчающих общий доступ к информации и повышения экспертно-аналитической со­ставляющей в работе разведки. Фундаментальной характеристикой изучаемого периода стало стремление властных и общественных структур США добиться придания разведке черт обыденности, ли­шить эту сферу традиционного ореола таинственности, поставить ее в один ряд с обычными функциями федерального правительства²⁸.

9. Все большее вовлечение спецслужб в процессы, связанные с развитием информационного общества. Новейшие высокие техноло­гии не только упрощают ряд коммуникативных процессов, но и вы­зывают серьезные проблемы, связанные с новыми видами преступ­ности, дают в руки секретных ведомств эффективные инструменты контроля над личностью и обществом.

Особой вехой истории американских спецслужб стала их новей­шая трансформация (2001-2006 гг.). Дело в том, что многоуровне­вая, децентрализованная система организации разведывательного сообщества, отвечавшая в полной мере демократическим принципам государственного строительства, на рубеже столетий исчерпала свои возможности адекватного реагирования на вызовы и угрозы. Таким образом, реформы спецслужб при Дж. Буше-мл. были исторически закономерными и не могли начаться раньше.

Второй параграф главы посвящен анализу некоторых стратегиче­ских документов администрации США, на основе которых осуществ­лялись практические шаги по использованию спецслужб в обеспече­нии внутренней и внешней политики Белого дома. Показана историческая закономерность реформ в разведсообществе, их связь с об­щей подготовкой политической системы к реализации масштабных внешнеполитических проектов, а не только с событиями 11 сентября 2001 года.

В третьем параграфе рассмотрены положение и особенности функционирования всех ведомств США, составляющих систему спецслужб в 2001 г. (до 11 сентября и начала реорганизации). Рас­смотрены их структура, соподчиненность, предыдущие реорганиза­ции, юридическое регулирование и место в системе обеспечения на­циональной безопасности. Речь идет о ЦРУ, ФБР, РУМО, АНБ, НУВКИ³⁰, УНР³¹, Секретной службе США, Службе внутренних дохо­дов Министерства финансов, разведке видов вооруженных сил, Бюро разведки и исследований Госдепартамента, разведывательных орга­нах министерств энергетики, финансов, торговли и других ведомств.

Вторая глава - «Реорганизация спецслужб США в 2001-2006 гг.» -посвящена основной теме диссертации. В первом параграфе рассмат­ривается начальный этап реформирования спецслужб (2001-2003 гг.), когда на основе ряда директив президента США началась кардинальная реорганизация системы исполнительной власти³².

Отмечены основные просчеты американской разведки в противо­действии терроризму. Показано, что угроза не была новостью для американских властей³³. При этом террористические атаки на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. оказались внезапными и шо­кирующими для Америки, заставили пересмотреть многие парадиг­мы внешней политики и образ жизни американцев. Импульс к та­кому пересмотру был получен на фоне невиданно укрепившихся экономических и внешнеполитических позиций США в мире, когда власть определилась с приоритетами упрочения американского господства на планете и, несмотря на предупреждения о незащищенно­сти, игнорировала возраставшие угрозы³⁴.

Наиболее дальновидные эксперты в области национальной безо­пасности задолго до 11 сентября 2001 г. говорили, что рост могущест­ва США на фоне изменившейся геополитической ситуации, когда созданные американскими и советскими спецслужбами оперативные позиции в рядах террористов (агентура), выходят из-под контроля, чреват обращением их оружия против нового врага в лице Запада, локомотивом которого стали США. В докладе сенаторов Г. Харта и У. Рудмена (январь 2001 г.) говорилось, что главная угроза террито­рии США исходит от террористов, и это требует изменения американ­ской политики. В докладе выдвинуто около 50 рекомендаций по за­щите американской территории. Однако эти рекомендации не были учтены администрацией Буша: главный упор в разрабатываемой но­вой военной стратегии США был сделан на развертывании ПРО³⁵. В первой половине 2001 г. руководство страны находилось в состоя­нии эйфории и решало вопросы реорганизации разведывательного со­общества и всей системы национальной безопасности не в направле­нии борьбы с угрозой терроризма, а исходя из приоритетов внешней политики, направленной на упрочение мировой гегемонии³⁶.

Теракты отчетливо высветили проблемы разведывательной и контрразведывательной систем страны. Главной из них была слабая координация деятельности разрозненных спецслужб, нацеленных на выполнение ведомственных задач. Различные спецслужбы не имели доступа к информации друг друга. Снижало эффективность дублиро­вание усилий различных ведомств, их хаотичное и непродуманное взаимодействие. Эти проблемы обострялись на фоне снижения роли агентурной и аналитической работы, переориентации разведки на техническую составляющую ее деятельности и постоянное, с начала 1990-х годов, сокращение финансирования. Одновременно, как отмечают многие американские авторы, нарастал недоброжелательный контроль над спецслужбами со стороны Конгресса³⁷.

Неадекватность терактов 11 сентября демократическим основам государственного управления спецслужбами США оказалась крити­ческой. Противостояние такому противнику, как международная террористическая сеть, использующая колоссальные интернацио­нальные ресурсы, возможно только при изменении принципиальных подходов к организации разведки и контрразведки, устранении из практики их функционирования слишком обременительного контро­ля и нестыковок в целеполагании и подотчетности. В этом контексте устранение выявленных недостатков ради эффективного противо­стояния терроризму было исключительно выгодно и для изменения всей парадигмы управления силовой сферой в интересах глобального господства. Острой критике тогда были подвергнуты все американ­ские спецслужбы, прежде всего ЦРУ, ФБР, АНБ. Практически не­уязвимой для критики осталась военная разведка США (РУМО и другие разведывательные структуры Пентагона), поскольку в их обязанности официально никогда не входило противодействие терро­ризму. Это обстоятельство частично способствовало усилению роли министра обороны Д. Рамсфелда в реорганизации спецслужб.

Далее рассматриваются первые мероприятия администрации по реформированию силовой сферы (создание Управления и затем -Министерства внутренней безопасности США), анализируются выво­ды Комиссии «9/11».

Главные параметры нового ведомства - Управления внутренней безопасности («безопасности национальной территории»), были осно­ваны на предложениях комиссии сенатора Дж. Гилмора. Конгрессом был рассмотрен и ряд альтернативных проектов: республиканцев У. Гилкреста и У. Торнберри, председателя сенатской комиссии по разведке Б. Грэма³⁸.

В период с сентября 2001 по март 2002 г. в Конгрессе США были подготовлены 97 альтернативных законопроектов, касающихся внут­ренней безопасности. Однако администрация взяла курс на рефор­мирование системы управления по собственной модели.

Новая структура (в составе президентской администрации) была создана 20 сентября 2001 г. Цель президента состояла в том, чтобы направить процесс обеспечения национальной безопасности в жела­тельное для себя русло и оградить новое ведомство от контроля со стороны Конгресса. Через год Дж. Буш, чтобы сохранить доверие избирателей, поддержал инициативу Конгресса о реорганизации Управления в правительственное министерство³⁹.

Критика нового ведомства началась одновременно с его создани­ем. Утверждалось, что президентский указ не наделяет его главу четкими полномочиями, поэтому вся созданная структура оказыва­ется неэффективной. Кроме того, в стране не было единого механиз­ма законодательного регулирования внутренней безопасности. Про­цесс принятия решений был рассредоточен в десятках комитетов и подкомитетов Конгресса, что замедляло и осложняло разработку за­конов, востребованных временем⁴⁰.

6 июня 2002 г. президент представил проект крупнейшей с 40-х годов XX века реорганизации правительственных органов, ответст­венных за безопасность (U.S. Homeland Security Act). Ключевая идея проекта - создание Министерства внутренней безопасности США (U.S. Department of Homeland Security), в котором объединялись 22 правительственных ведомства и управления. В его составе появи­лись и новые подразделения. В январе 2003 г. после одобрения за­конопроекта Конгрессом было официально объявлено о создании Министерства внутренней безопасности США (МВБ). К тому времени общий штат ведомства достигал 180 тыс. человек, годовой бюджет составлял около 30 млрд. долларов⁴¹.

Официально заявленными задачами министерства являются: раз­работка и реализация национальной стратегии защиты США от тер­рористических угроз. Оно координирует исполнительные отраслевые службы с целью обнаружения признаков и предпосылок угроз со стороны террористических организаций и групп, защиты от них на основе адекватных ситуации решений. Министерство работает с фе­деральными ведомствами, местными органами власти и управления и частными организациями, содействует снижению уязвимости госу­дарства перед терроризмом и минимизации ущерба от потенциаль­ных актов террора, природных и техногенных катастроф⁴².

Многие правозащитники в США высказывали опасения, что ми­нистерство станет ключевым элементом расширяющейся разведыва­тельной сети, эффективность которой не гарантирована, а возмож­ный ущерб правам граждан вполне предсказуем⁴³.

Далее в диссертации подробно рассмотрена структура Министер­ства внутренней безопасности США и функции его подразделений. Сделан вывод о том, что МВБ США стало одним из ключевых эле­ментов обновлявшегося разведывательного сообщества в части, ка­сающейся вовлечения в его работу ряда старых и вновь созданных спецслужб и правоохранительных подразделений. В его составе эле­ментами разведсообщества являются: Управление информационного анализа и защиты инфраструктуры, разведка Береговой охраны, Управление транспортной безопасности в составе Управления безо­пасности границ и транспорта, Департамент внутренней националь­ной готовности в составе Управления чрезвычайной готовности и реагирования и Секретная служба США.

Важнейшей реакцией на события 11 сентября 2001 г. стало соз­дание Национальной комиссии по расследованию террористических актов⁴⁴. Комиссия под председательством республиканца Т. Кена, объединившая представителей обеих партий, стала одним из самых крупных общественных проектов в истории США. Она получила беспрецедентные полномочия и доступ к любой секретной информа­ции. Ее работа, к которой были привлечены 78 сотрудников различ­ных ведомств, обошлась бюджету в 15 млн. долларов.

Выводы Комиссии представляют собой два блока рекомендаций: «Что делать?» (стратегические задачи борьбы с терроризмом) и «Как делать?» (рекомендации по реформированию системы исполнитель­ной власти, главным образом - спецслужб).

Авторы доклада отводят США главенствующую роль в усилиях мирового сообщества по уничтожению и изоляции терроризма, тре­буют использовать для этого «все элементы национальной мощи: ди­пломатию, разведку, секретные операции, правоохранительные ор­ганы, экономические рычаги»⁴⁵.

Комиссия выявила основные проблемы американских спецслужб и предложила ряд новаций, исходя из вывода о несоответствии системы безопасности США реалиям начала века. В частности, было рекомен­довано создать Национальный центр по борьбе с терроризмом, пост директора Национальных разведывательных служб, которому были бы подотчетны все разведывательные органы США, реформировать секретные ведомства: усилить аналитическую работу ЦРУ, перефор­мировать его, уделив больше внимания секретным операциям, повы­сить роль ФБР и МВБ в области внутренней разведки⁴⁶.

Несмотря на то, что практическая реорганизация сообщества бы­ла осуществлена по несколько иным схемам, с учетом бюрократиче­ских приоритетов и взаимного недоверия ряда высших руководите­лей государства, можно говорить о том, что выводы Комиссии «9/11» стали основой трансформации системы исполнительной вла­сти и выработки стратегических планов внешней и внутренней по­литики США.

Следующий параграф посвящен анализу идеологического, юриди­ческого и доктринального обеспечения реорганизации спецслужб.

Идеологический компонент в антитеррористической деятельности проявился в деятельности администрации с самого начала и был связан с общими закономерностями развития политической системы США в предшествующие годы. Несмотря на окончание биполярного конфликта, роль идеологии в формировании позиции США по отно­шению к той или иной международной проблеме или конфликту, не только не уменьшилась, но и до некоторой степени увеличилась. Идеологические приоритеты, наряду с проблемами безопасности во­шли в число жизненно важных американских интересов. Об этом недвусмысленно заявили высшие функционеры администрации⁴⁷.

В контексте усиления роли идеологии в первый период после 11 сентября 2001 г. рассматриваются общие закономерности взаимо­отношений власти (и спецслужб) с прессой, конкретные материалы СМИ, деятельность администрации по оказанию влияния на прессу и телевидение и их использованию во внешнеполитических акциях. Предметом анализа также являются противоречивые явления обще­ственной жизни США, которая характеризовалась нарастанием про­тивоположных, по сути, тенденций: общественным патриотическим подъемом и сопротивлением гражданского общества усилению спец­служб и влиянию администрации на общественное мнение⁴⁸.

Юридическое обеспечение реформирования американских спец­служб занимает особое место в анализе совокупности проблем, рас­сматриваемых в работе. Проанализированы главные законодатель­ные акты США 2001-2005 гг., на основании которых осуществля­лось реформирование разведсообщества и всей системы спецслужб во исполнение стратегических установок, принятых в предшествующий период⁴⁹. На основании изучения важнейших законов сделаны выво­ды о кардинальном изменении управления американским разведсо-обществом, проанализированы новые взаимосвязи внутри системы спецслужб и перспективы их развития, представлена их современная структура. Особое внимание уделено ведомственным реорганизаци­ям, так как ряд вновь созданных подразделений (особенно в военно-разведывательном сообществе) в соответствии с американским зако­нодательством не подпадали под юрисдикцию Конгресса. По ходу исследования выявились две тенденции в процессе ведомственных преобразований: во-первых, реорганизация спецслужб осуществля­лась в направлении усиления позиций военно-разведывательного со­общества во главе с Д. Рамсфелдом и усиления влияния военных в деятельности секретных ведомств; во-вторых, трансформационные процессы были начаты с контрразведывательных органов и лишь за­тем коснулись собственно разведывательных ведомств. Обе тенден­ции на практике оказались взаимосвязаны.

Отличительной чертой процессов реорганизации американских спецслужб в рассматриваемый период является нервозность и хао­тичность на фоне периодического проявления апокалиптических на­строений в высших эшелонах власти⁵⁰. Как никогда ранее прояви­лись межведомственные противоречия, особенно между Пентагоном и остальными силовыми структурами. Высшее военное руководство стремилось встать во главе преобразований и подчинить тех, кто привык быть на первых ролях (ЦРУ).

В феврале 2002 г. директивой министра обороны в составе Пента­гона был создан Департамент *полевой* (оперативной) контрразвед­ки (Counterintelligence Field Activity- CIFAf¹, который сразу за­нялся выявлением антивоенных настроений не только в армии, но и в стране. Создание CIFA было направлено на ослабление позиций традиционного игрока на этом поле - ФБР. Осенью 2001 г. по лич­ной инициативе Д. Рамсфелда в составе РУМО создана Служба стра­тегической поддержки - ССП {Strategic Support Service - SSS), кото­рой престояло централизовать и объединить всю внешнюю агентур­ную разведку Пентагона, содействовать спецоперациям различных видов вооруженных сил. ССП была создана для того, чтобы покон­чить с зависимостью военного ведомства от ЦРУ в вопросах агентур­ной разведки⁵². Далее рассматриваются такие организационные ме­роприятия, как создание отдела Д. Фейта в Пентагоне, обеспечивше­го высшее руководство якобы достоверной информацией об иракском ядерном оружии, реорганизация имевшихся разведывательных ор­ганов Министерства обороны с изменением их функций. Описаны структурные изменения в системе ЦРУ: переформирование подраз­делений, упразднение Административного и объединение ведущих директоратов ЦРУ в Национальную секретную службу США в рам­ках ЦРУ⁶³. Рассмотрены кадровые перестановки в основных ведом­ствах разведсообщества, как правило, нацеленные на повышение управляемости и военизации структуры сообщества.

Наиболее значимые реформы произошли, однако, на уровне феде­ральных законов, принятых Конгрессом США: «О патриотизме» (2001 г.), «Об усилении контрразведки» (2002 г.), «О реформе раз­ведки и предотвращении терроризма» (2004 г.). В работе показана современная структура американских спецслужб, сложившаяся на основе ведомственных и законодательных реорганизаций, во главе которой стоит директор Национальной разведки (см. приложение 1). Сделан вывод о том, что усложнение управления американскими спецслужбами, непростые даже для специалистов организационные схемы соподчиненности отразили специфику ситуации 2001-2006 гг.: они стали следствием как избыточных финансовых воз­можностей США, так и попытки осложнить понимание потенциаль­ным противником взаимозависимостей внутри американского раз­ведсообщества. Заявленной изначально строгой централизации управления спецслужбами на деле не произошло: управление разве­дывательными и контрразведывательными ведомствами еще более усложнилось по сравнению с предшествующим периодом, хотя внешне реформы выглядели именно как выстраивание строгой вер­тикали. Частично это связано с необходимостью сохранить традици­онную для США систему государственного управления, в которой ни один из руководителей не может претендовать на узурпацию из­лишних полномочий.

Представленный в работе анализ закона «О патриотизме» 2001 г., изменившего основы организации силовой сферы американского го­сударства, посвящен, в основном, исследованию его соответствия представлениям американского общества о соотношении свобод лич­ности и роли государства в обеспечении национальной безопасности⁶⁴.

Исследованы некоторые аспекты доктринального обеспечения ре­организации американских спецслужб, представлено авторское тол­кование двух главных стратегий деятельности разведки и контрраз­ведки США, опубликованных в рассматриваемый период: «Страте­гии национальной контрразведки» (март 2005 г.) и «Стратегии на­циональной разведки» (октябрь 2005 г.)⁵⁵. Доктринальные докумен­ты в области разведки и контрразведки охватывают не только спе­циальную (оперативную), но и военно-стратегическую, политиче­скую, экономическую, информационную, технологическую и другие сферы жизнедеятельности американского государства и общества, выводят спецслужбы на новые рубежи во взаимоотношениях с госу­дарственными и общественными институтами.

Важнейшей характеристикой контрразведывательной и разведы­вательной стратегий США рассматриваемого периода является то, что в них последовательно развивается идея упреждающих действий спецслужб внутри страны и на международном уровне. По мнению диссертанта, это является развитием и закономерным продолжением концептуальных документов по национальной безопасности предше­ствующего периода. Очевиден единый методологический подход к разработке документов в области безопасности государства и страте­гий деятельности спецслужб, налицо четкая структуризация задач всей системы власти по функциональному принципу. Стратегии раз­ведки и контрразведки 2005 г. впервые в истории официально пред­полагают перенос работы на территорию других государств, нанесе­ние постоянных упреждающих ударов по иностранным разведкам и усиление активности со стороны разведки США. Каким бы ни было идеологическое обоснование, такая деятельность, по мнению многих экспертов в России, Европе и самих США, активизирует войну разведок по всему миру, станет катализатором новых военных, инфор­мационных и экономических столкновений.

Следующий параграф посвящен некоторым вопросам финансиро­вания американских спецслужб. Эта тема представляет значитель­ную проблему для открытого исследования. В работе показаны принципиальные механизмы формирования бюджетов разведсообще-ства на основе разработки и принятия двух ежегодных программ: Национальной разведывательной программы {NIP) и Военно-разве­дывательной программы (MIP), ежегодных законов «О полномочиях разведки» на предстоящий финансовый год. Здесь же представлены некоторые цифры по финансированию спецслужб США, полученные на основе анализа открытых американских источников и материалов зарубежной и отечественной прессы⁵⁶. Изложены некоторые общие соображения о тенденциях финансирования американских секрет­ных ведомств. В целом они сводятся к идее его растворения в бюд­жетах других федеральных структур и национальных программ при сохранении формальной открытости цифр, как того требуют новеллы законодательства последних лет.

В трех последних параграфах главы освещаются проблемы роли и места разведывательного сообщества и спецслужб США в обеспече­нии внешней политики администрации Дж. Буша, в решении вопро­сов экономической и информационной безопасности государства.

Активизация внешней политики Соединенных Штатов после окон­чания «холодной войны» и, в особенности, после событий 11 сентября 2001 г., потребовала резкого повышения роли секретных служб в международных делах. Без сомнения, эти службы США (как, впро­чем, и других крупных государств) играли важную роль в обеспече­нии интересов страны на международной арене в течение всего пе­риода их существования. При этом администрация США никогда не отрицала использования возможностей секретных ведомств в интере­сах глобальной политики⁵⁷. Много писала об этом в разное время и американская пресса⁵⁸. Важно то, что в 2001-2006 гг. тайные опера­ции разведки вышли на официальный, законодательно закрепленный уровень и заложены в стратегические доктрины правительства. Объ­яснение этому, возможно, заключается в том, что новый мировой по­рядок в трактовке американских неоконсерваторов строился на но­вых идеологических основах: примате якобы универсальных надна­циональных стандартов и ценностей и «общемировых» интересов над архаичными (в их представлении) национальными⁵⁹.

О том, насколько возросло в 2001—2006 гг. общеполитическое и международное значение спецслужб США косвенно говорит беспре­цедентное количество скандальных разоблачений, связанных с дея­тельностью американской разведки и контрразведки внутри страны и за рубежом. Сугубо внутренние (на первый взгляд) проблемы, свя­занные с деятельностью спецслужб: скандалы с негласным прослу­шиванием граждан США, «письмами безопасности» ФБР, трудности продления закона «О патриотизме» и др., на деле стали отражением активного участия секретных ведомств в обеспечении внешней поли­тики. Не секрет, что обоснованием их усиливавшейся роли в обще­стве служили именно внешнеполитические установки «борьбы с тер­роризмом» и «продвижения демократии», без чего якобы невозмож­на безопасность Америки. Прямыми же свидетельствами новой роли спецслужб на международной арене являются данные о работе аме­риканской разведки на Балканах, в Афганистане и на Ближнем Вос­токе, в частности широкомасштабная психологическая и информа­ционная война, осуществлявшаяся РУМ0 и ЦРУ в этих регионах.

В рассматриваемый период заметно возросло значение стратегиче­ских документов в области внешней политики и безопасности, где спецслужбам отводилась все более заметная роль. Концептуальные документы по вопросам национальной безопасности после 11 сен­тября 2001 г. заняли равноправное место по отношению к законам, принимаемым Конгрессом, и стали прямым руководством к дейст­вию для органов, наделенных непосредственными властными полно­мочиями. Американские «мозговые тресты» (think tanks), прини­мавшие активное участие в подготовке стратегических документов администрации, стали не только инструментами выработки офици­альной политики Вашингтона, но и генераторами влияния на правительственные структуры и институты⁶⁰. Деятельность таких инсти­тутов должна подкрепляться и обслуживаться разведывательными органами с их уникальными возможностями агентурного и техниче­ского проникновения. В диссертации рассматривается ряд материа­лов, показывающих глобальность устремлений финансовых и поли­тических элит США, использующих правительственные структуры (в том числе разведку) в своих целях. В числе таких материалов, например, доклад Национального совета по разведке «Контуры ми­рового будущего», подготовленный по заказу ЦРУ⁸¹. Воплощаемые в жизнь администрацией Дж. Буша стратегии в области разведки и обеспечения национальной безопасности соответствуют документам неправительственной организации «Проект для нового американско­го века» (ПНАВ), где содержатся прямые инструкции разведсообще-ству США по организации противостояния Китаю в XXI веке и «мо­дернизации» России, фактическому уничтожению миропорядка уме­ренных арабских стран в интересах США⁶².

Диссертантом представлена точка зрения ряда отечественных и зарубежных экспертов о реализации глобальных планов США путем инициации конфликтов и специфического (через агентуру спецслужб и посредством иных возможностей) управления ими⁶³. Речь идет о так называемом «управляемом хаосе», организуемом «менеджерами мирового беспорядка» в лице спецслужб США и ряда союзных им стран, вплоть до сотрудничества с лидерами терроризма и междуна­родной организованной преступности, если это становится выгодно Вашингтону⁶⁴. Само по себе это явление обычно для реализации внешнеполитических установок крупных держав: аналогично вел се­бя и СССР, в течение многих лет поддерживая силами дипломатии и спецслужб террористические режимы и движения. Дестабилизация обстановки в том или ином регионе мира, связанная с интересами Вашингтона в энергетической или военной сферах, в области обла­дания ресурсами, становится знаковым явлением современности. Речь идет об «изнанке» (по выражению Р. Кларка) действий американских спецслужб в международных делах в интересах сил, опре­деляющих приоритеты национальной безопасности США⁶⁵.

Важное место в деятельности американской разведки последнего десятилетия занимает ее участие в создании так называемых «сете­вых политических структур», включая многочисленные неправи­тельственные организации (НПО) в различных странах, вовлеченные в глобальное однополярное переустройство мира. Если в 50-80-х го­дах прошлого века эта деятельность была напрямую связана с рабо­той ЦРУ, вплоть до того, что разведка США стояла у истоков фор­мирования политических партий и организаций в ряде стран, то к XXI веку ситуация изменилась. Спецслужбы и другие государствен­ные структуры США стали действовать тоньше, используя оператив­ные позиции в общественных организациях и финансовых структу­рах ряда государств, Конгрессе США и американских исследователь­ских центрах для дестабилизации политической жизни в других странах под видом «обучения демократии и основам рыночной эко­номики», «мирным процессам перехода власти к проамериканским силам»⁶⁶. По мнению диссертанта, в современном мире под видом борьбы демократии с тоталитаризмом, свободы с посягающим на нее террором начался вовый этап борьбы аа мировые ресурсы, глобаль­ное экономическое господство и передел рынков⁶⁷. В этой борьбе в течение последних 15-ти, а особенно шести лет (2001-2006 гг.) спец­службы стали играть ключевую роль активного исполнителя устано­вок властей, военных и финансовых кругов США на использование их уникальных возможностей.

В параграфе о роли спецслужб в обеспечении экономической безопасности США показано их участие в решении задач как внут­реннего (безопасности промышленности, торговли, транспорта, ин­фраструктуры и проч.), так и внешнего характера. С начала рефор­мирования раведсообщества, в процессе изменения законодательства и выработки новых стратегических установок, секретным ведомст­вам были поручены задачи, ранее напрямую не выполнявшиеся спецслужбами. Так, помимо усиления пограничного, таможенного, карантинного и иных видов контроля, МВБ вобрало в себя ряд специфических функций по обеспечению безопасности финансовой сфе­ры, энергетики, транспорта. Перед всеми спецслужбами ставилась задача закрепления приоритетных позиций крупного американского бизнеса на международных и внутреннем рынках, безопасности и стабильности финансовых потоков, идущих в США, содействия ус­тановлению выгодных США правил в мировой торговле и бизнесе. Усилилось взаимодействие государственных спецслужб со службами безопасности крупных корпораций, налаживался обмен данными и осуществление совместных оперативных мероприятий.

Данный процесс оказывается взаимовыгоден государству и част­ным компаниям: первое экономит ресурсы и «прячет» свои интересы в интересах «частника», оставляя за собой возможность переложить на него ответственность за провалы и грубые нарушения (в том чис­ле и прав человека), вторые же решают поставленные государством задачи с использованием своих колоссальных финансовых возмож­ностей, сочетая это с интересами своего глобального бизнеса. В целом, можно говорить о том, что реформы разведсообщества США идут в направлении частичной передачи его функций эффек­тивным, финансово мощным и заинтересованным экономически корпорациям. Эксперты из числа приверженцев традиционного госу­дарственного взгляда на разведку отмечают, что эти процессы часто протекают в ущерб укреплению оперативной и аналитической со­ставляющей в работе спецслужб⁸⁸.

Для крупного бизнеса связи с секретными ведомствами позволя­ют обеспечивать проверку потенциального партнера, налаживание контактов с президентами, министрами и крупными бизнесменами других стран, организацию конфиденциальных переговоров. Важ­нейшим условием при этом является сохранение непрозрачности сделок и структуры собственности. В качестве наиболее яркого примера приводится деятельность финансовой корпорации «Кар­лайл» (Carlyle), интересы которой в высших политических кругах продвигает Дж. Буш-старший. В течение последних лет группой «Карлайл» осуществлено финансовое проникновение в государст­венные и частные структуры ряда стран: например, через сложную систему подставных фирм с участием разведчиков под прикрытием частных компаний взята под контроль военная разведка Велико­британии⁶⁹.

Практика экономического подрыва противников с использовани­ем возможностей государственных и частных разведывательных структур, существовавшая, по меньшей мере, со времен президент­ства Р. Рейгана, в исследуемый период получила доктринальное обоснование и организационное оформление⁷⁰.

Обеспечение американской гегемонии в мире реализуется через многомиллиардные коммерческие проекты, в которых задействованы силы безопасности ТНК, выполняющие фактически роль государст­венных спецслужб. Параллельно налаживается участие (под при­крытием) сотрудников секретных ведомств США в работе коммерче­ских структур других стран по дезинтеграции и развалу их эконо­мических систем⁷¹. Так, с помощью разведки правительство США решало задачи «обеспечения и сохранения долларовой привязки большинства стран в рамках имперского контроля над их экономи­ками под видом борьбы с экономической отсталостью»⁷².

Отдельным параграфом рассмотрены некоторые аспекты участия спецслужб США в обеспечении информационной безопасности стра­ны. При этом сделан акцент на внешнеполитических факторах этого участия, поскольку развитие информатизации порождает комплекс разнообразных международно-политических последствий. Реализуя глобальные интересы, США и их спецслужбы объективно становятся ключевым игроком в борьбе за обладание информационными пре­имуществами⁷³. В современном мире, помимо формирования «эконо­мики знаний», создается новое «информационное пространство» и «информационная экономика», основанная на технологиях мгновен­ного оперирования и обмена данными. Проблема формирования та­кого пространства, как и контроля над ним - профессиональная проблема спецслужб. Одним из первых актов реорганизации систе­мы исполнительной власти после событий 11 сентября 2001 г. стало создание специального правительственного органа по обеспечению информационной безопасности страны: Комитета при президенте по вопросам защиты критической инфраструктуры во главе с Р. Кларком. Под его руководством были задействованы ресурсы ряда спецслужб США по модернизации действующих международных систем перехвата («Эшелон»), активизировались работы по англо­американскому соглашению UK-USA, в рамках которого контроли­руются все мировые коммуникационные системы. Началась разра­ботка и внедрение новых проектов типа «Тотальной информацион­ной осведомленности»⁷⁴, реализация (через АНБ) мероприятий по докладу правительства США «Возможности перехвата - 2000»^7В. Были предприняты попытки модернизации контроля над Интерне­том, в результате чего, по данным, попавшим в прессу, АНБ полу­чило возможность одновременно контролировать до 500 человек внутри страны и до 7 тысяч - за рубежом⁷⁶.

Правительство США попыталось комплексно подойти к проблеме обеспечения информационной безопасности, понимая, что распро­странение специальных технологий, ранее находившихся исключи­тельно в руках особых государственных ведомств, прежде всего -спецслужб, порождает ряд новых угроз. Так, новейшие банковские технологии, облегчающие кредитные операции и глобализирующие бизнес, одновременно открыли широкое поле для преступных акций в финансовой сфере. Технологии коммуникаций, позволяющих уп­ростить и минимизировать затраты на общение и обмен информаци­ей, предоставили возможность осуществления тотального контроля над личностью и обществом не только специальным службам в особо оговоренных процессуальных или оперативных целях, но и в инте­ресах, несовместимых с современными представлениями о свободе и гражданских правах. Поэтому, помимо указанных федеральных ко­ординирующих органов и АНБ, к работе были подключены другие спецслужбы, правительственные ведомства и частные фирмы. Так, в функции МВБ США вошли вопросы защиты инфраструктуры и ки-берпространства, одной из десяти приоритетных задач ФБР является борьба с киберпреступностью. Аналогичные задачи поставлены перед ЦРУ, спецслужбами министерств финансов и энергетики. Совокупные ассигнования на информационную безопасность составили в 2006 г. 1 147 млрд. долларов⁷⁷.

Однако даже США, обладающие колоссальным опытом в области контроля информационного пространства, техническими и полити­ческими возможностями его осуществления, не смогут, по мнению ряда экспертов, в одиночку противостоять вызовам на информаци­онном поле. Необходима выработка общих приоритетов и оценок угроз на международном уровне, разработка совместных программ обеспечения информационной безопасности с едиными целями, со­гласованными с учетом общих, а не только американских, пред­ставлений о безопасности⁷⁸.

С точки зрения профессионалов спецслужб, современные техноло­гии неминуемо приводят к повышению в мировой политике роли ве­домств, ведущих сравнительно малозатратную войну, главными средствами которой становятся «информационные акции»⁷⁹. В свою очередь политики, руководствуясь иными приоритетами и выпол­няющие обязательства перед крупными военно-промышленными компаниями, продолжают увеличивать затраты на сложнейшие ви­ды современных вооружений. В этом - одно из противоречий совре­менного состояния взаимоотношений высшей государственной вла­сти, крупного бизнеса ВПК и спецслужб. На наличие этого противо­речия указывают американские эксперты в области разведки, посто­янно сетуя на невнимание к их уникальным возможностям со сторо­ны тех, кто принимает политические решения⁸⁰.

Третья глава - «Демократический контроль над спецслужбами США». Вопросы демократического контроля силовой сферы относят­ся к числу наиболее значимых не только в историческом, но и в конкретно-политическом плане. Диссертантом обрисованы теорети­ческие контуры контроля над силовой сферой государства вообще с тем, чтобы применить их к разведсообществу и специальным служ­бам Соединенных Штатов. В работе сделана попытка увязать рас­смотрение проблем контроля над спецслужбами США с последую­щими общими выводами по всему исследованию.

В первом параграфе третьей главы дан краткий исторический анализ функционирования силовой сферы государства. Сделан вывод об изменении ее роли и места в связи с усилением современных (со­циальных) функций государства⁸¹.

Обеспечение национального суверенитета и государственной безо­пасности, как ключевое условие выживания и успешного функцио­нирования государства, в настоящее время подвергается теоретиче­скому переосмыслению и практической трансформации в повседнев­ной деятельности государственных и общественных институтов большинства стран Запада. Новые вызовы безопасности (сколь бы различны ни были ее трактовки) вовлекают в такое переосмысление и практическую трансформацию и другие государства, включая Рос­сию. Попытки сохранить право на государственный суверенитет ис­ключительно за США существенно осложнили изучение вопросов функционирования силовой сферы национальных государств⁸².

Практика демократического контроля над сферой безопасности не всегда соответствует теоретическим исследованиям. Это несоответст­вие с особой наглядностью проявляется на примере Соединенных Штатов. В США практика эффективного контроля сложилась задол­го до того, как эта страна реально приступила к воплощению само­стоятельно взятой на себя «мессианской» роли в мировой политике. Поэтому именно американская модель контроля над вооруженными силами, спецслужбами, полицией, - модель, исторически построен­ная на либеральных ценностях, — дала обильный материал для мно­гочисленных исследований⁸³.

Анализ работ европейских, американских и российских авторов показывает отставание научных изысканий от живой практики США, где либеральные установки в управлении силовой сферой бы­ли подвержены серьезным испытаниям, а на некоторых направлениях полностью преданы забвению⁸⁴. В диссертационной работе пред­ставлена критика отдельных трактовок проблем демократического контроля, показана невозможность реализации некоторых практиче­ских рекомендаций в этой области.

Во втором параграфе рассматриваются структура и механизмы реализации демократического контроля над спецслужбами. Диссер­тант, на основе анализа опыта США и ряда европейских стран, предлагает общую схему организации контроля (приложение 2). В порядке терминологической критики обосновывается неправомер­ность таких формулировок, как «парламентский и демократиче­ский», «гражданский и политический» контроль⁸⁵. Предложенная схема раскрывает механизмы и взаимозависимости видов контроля, в основе которого лежит юридическое (законодательное и ведомст­венное) обеспечение. Согласно схеме он включает: контроль со сто­роны исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти и институтов гражданского общества.

Рассмотрено юридическое регулирование демократического кон­троля как основы для остальных его видов. Показано, что законода­тельство в области спецслужб призвано: определять цели их дея­тельности, сферу их ответственности и рамки компетенции, систему организации, общие параметры взаимоотношений между спецслуж­бами, возможности и механизмы осуществления контроля над ними со стороны ветвей власти, правила подачи жалоб при нарушении прав и свобод граждан.

Юридическое регулирование как база демократического контроля спецслужб в наибольшей степени получило развитие в США. При рассмотрении структуры американского законодательства, регули­рующего отношения в сфере деятельности спецслужб, соответствую­щие законы сгруппированы по различным критериям, принятым в юридической науке. Так, существуют законы, регулирующие всю совокупность отношений в данной сфере; отдельные виды отношений между специальными ведомствами и группами ведомств; законы, посвященные конкретным ведомствам, а также акты, частично регу­лирующие отношения в данной области. В числе последних, напри­мер, подробно рассмотрено регистрационное законодательство США.

Парламентский контроль над спецслужбами проанализирован на примере нормотворческой и контрольной деятельности Конгресса США. Рассмотрена деятельность комитетов по разведке Сената и

Палаты представителей по выработке стратегических целей и ут­верждению финансирования разведки. Показана практика обеспече­ния секретности в работе сенаторов и конгрессменов. Изучен меха­низм взаимодействия Конгресса с исполнительной властью при ут­верждении кандидатур на высшие посты в секретных ведомствах и осуществления непосредственного контроля их работы на основе слушаний и других юридических процедур.

Анализируя структуру демократического контроля, диссертант далее раскрывает сущность судебного и гражданского видов контро­ля над спецслужбами. В частности, при рассмотрении судебных пол­номочий контроля определены основные функции судебных (в ряде случаев - прокурорских и иных, входящих в систему юстиции) ор­ганов. В их числе: отслеживание нарушений законодательства, до­пущенных в работе спецслужб, наложение санкций и возбуждение в связи с этим уголовных дел, уведомление ответственных министров или президента о деятельности спецслужб, затрагивающей вопросы соблюдения законности, доклады о решениях или принятых мерах в ответ на нарушения законодательства, установление и утверждение порядка деятельности спецслужб, выдача судебных санкций на осу­ществление оперативных мероприятий.

Практика осуществления судебного контроля над спецслужбами в США в 2001-2006 гг. свидетельствует об определенном дрейфе су­дебных органов всех уровней в сторону обслуживания интересов ис­полнительной власти⁸⁶.

На основе предложенной автором схемы дано определение видов и содержания демократического контроля, включающее, в частности, указание на то, что политический контроль - это универсальное яв­ление, представляющее собой, прежде всего, управленческий кон­троль со стороны правительства. Он далеко не всегда имеет демокра­тическое содержание. Можно предложить общее употребление тер­мина «демократический контроль» в значении контроль «политиче­ский» (частично включающий контроль со стороны парламентов), «гражданский» и «судебный», при этом между его составляющими существует сложная опосредованная связь. Есть основания полагать, что именно сочетание перечисленных и кратко очерченных в работе трех составляющих демократического контроля деятельности спец­служб (и силовой сферой в целом) является условием существования такого контроля вообще. Речь идет о политическом (в виде контроля исполнительной и законодательной власти), судебном (со стороны органов прокуратуры, суда, юстиции) и гражданском контроле при наличии правовой базы (юридического регулирования) в качестве основы.

Предложенная схема видится как триединство, где каждый эле­мент дополняет и уравновешивает другой. Сами по себе ни полити­ческий в лице исполнительной и законодательной власти, ни судеб-но-прокурорский, ни гражданский контроль не могут обеспечить де­мократического контроля такой специфической сферы деятельности государства, как работа специальных служб, которая даже в случае Соединенных Штатов, является в наименьшей степени контролируе­мой вообще, в наибольшей степени - вовлеченной в политику и за­висимой от сегодняшних приоритетов власти как таковой.

Взаимоотношениям спецслужб с институтами гражданского обще­ства США в рассматриваемый период посвящен заключительный па­раграф третьей главы. Представлена в общем виде структура амери­канского гражданского общества, включающая традиционно влия­тельные и независимые средства массовой информации, многочис­ленные политические и общественные организации, независимые научные экспертные центры и другие объединения граждан.

Гражданская составляющая оставалась едва ли не единственным полноценным инструментом контроля над спецслужбами и силовой сферой США в 2001-2006 гг.⁸⁷ Мощный потенциал и позитивная инерция гражданского общества обеспечили, в конечном итоге, не­возможность дальнейшего всемерного доминирования администрации в управлении силовой сферой в ущерб правам и свободам граждан.

«Самонадеянность силы» (У. Фулбрайт) в американской внешней политике в начале XXI века благодаря стечению многочисленных факторов критическим образом трансформировалась в попытку ад­министрации в очередной раз в послевоенной истории США сделать национальную безопасность идентичной безопасности международ­ной. Однако вместо «государства национальной безопасности» Аме­рика к концу пребывания у власти администрации Дж. Буша полу­чила (по выражению Р. Вудворда), «государство отрицания» («state of denial»)^m. Характеристикой рассматриваемого периода американ­ской истории являлось стремление власти в США в очередной раз найти приемлемый баланс между постулируемыми ценностями, от которых невозможно отказаться, и требованием отвечать новым вызовам с учетом глобальных американских интересов⁸⁹. При этом не­оконсерваторы, как и большинство представителей политических верхов США, намного переоценили степень готовности американцев понести немалые жертвы ради создания общемировой американской империи в духе «Pax Americana»⁹⁰.

Нарастающая критика в адрес разведки и контрразведки на фоне скандалов и разоблачений, неудачной войны в Ираке, активизация общественных сил, задействованных в гражданском контроле силовой сферы, - все это не могло не отразиться на отношении гражданского общества США к спецслужбам, на ослаблении первоначального им­пульса общенационального патриотического подъема. Такое развитие событий - свидетельство устойчивых традиций и тенденций граждан­ского демократического контроля деятельности спецслужб в США.

Вместе с тем представляется очевидным, что у американцев нет модели мирового порядка, которую лидеры нации могли бы принять в качестве руководства к действию, но которая отвечала бы импера­тивам нового времени и была бы принята другими мировыми акто­рами⁹¹. И здесь роль спецслужб, встраиваемых в систему обеспече­ния американских интересов, когда борьба с терроризмом является частью и, во многом, основой и поводом для реализации этих инте­ресов, крайне важна.

События начала XXI века в США навсегда изменили ход амери­канской истории. Как бы ни оспаривалась и ни критиковалась апо­логия «безопасности», ставшая краеугольным камнем внутренней и внешней политики США в рассматриваемый период, как бы поверх­ностно ни выглядели доктринальные стратегические документы ад­министрации Дж. Буша с точки зрения явного нежелания их авто­ров глубже вникать в мировые процессы, представляется, что в дальнейшем американская политика будет так или иначе выстраи­ваться по одной «генеральной линии»: обеспечения гегемонии в ми­ре ради обеспечения собственной безопасности; и, наоборот — обеспе­чения национальной безопасности путем упрочения мировой гегемо­нии. Для выполнения функции «демократического жандарма», о ко­торой настойчиво говорили и кандидат в президенты Дж. Маккейн, и известный «ястреб» Р. Каган⁹², необходимы эффективные и хорошо управляемые спецслужбы, контроль над которыми должен быть сведен к минимуму.

Со многими составляющими демократического контроля Белый дом в рассматриваемый период все менее склонен был считаться, по­скольку сделать спецслужбы действенным инструментом в реализа­ции новых задач затруднительно в условиях эффективного контроля.

Трансформация разведсообщества США показывает, что заявлен­ные внешнеполитические планы не могут быть осуществлены в рам­ках либерально-демократической парадигмы и требуют авторита­ризма в управлении внутренней и внешней политикой и повышения роли спецслужб внутри страны и за рубежом. Однако диалектика развития ситуации такова, что сильное и эффективное гражданское общество США обрекает на крах амбиции Америки в мире в силу своего сопротивления усилению полицейской составляющей в дея­тельности спецслужб не только внутри страны, но и за ее пределами. Несмотря на обретение политической элитой США гегемонистской самоуверенности, мобилизационную политико-пропагандистскую кампанию администрации, американское общество не желает под­держивать имперский военно-интервенционистский курс неоконсер­ваторов и правых республиканцев⁹³.

В заключении изложены основные выводы, представленные в по­ложениях, выносимых на защиту:

- в рассматриваемый период разведывательное сообщество и вся система спецслужб США подверглись кардинальной реорганизации, принципиально изменившей всю конфигурацию американской раз­ведки и контрразведки. Реформирование системы спецслужб в 2001-2006 гг. было наиболее глубоким за всю их историю после 1947 года;

- осуществленные администрацией Дж. Буша реформы спец­служб были направлены на их подчинение целям и задачам внешней политики, обозначенным в основополагающих стратегических доку­ментах США в период с середины 90-х годов прошлого века по 2006 год;

- реформирование спецслужб, осуществлявшееся в условиях и под предлогом борьбы с международным терроризмом, было направ­лено на встраивание разведки и контрразведки в систему глобально­го американского доминирования;

- изменения в конфигурации и функциональности американских спецслужб сопровождалось беспрецедентным доктринальным, зако­нодательным и идеологическим обеспечением, связанным с использованием обновленной стратегии «государства национальной безо­пасности »;

- администрацией США была предпринята попытка придать спецслужбам характер легитимного самостоятельного субъекта внут­ренней и внешней политики;

- произошло небывалое в американской истории укрепление по­зиций военного ведомства, стремившегося полностью подчинить себе разведывательную и контрразведывательную системы страны. Ре­формирование спецслужб проходило на фоне их милитаризации и ослабления демократических начал их деятельности;

- исполнительная власть использовала все имеющиеся в ее рас­поряжении механизмы, чтобы ослабить любые формы контроля над спецслужбами;

- в процессе реформ американские спецслужбы в наибольшей степени за всю историю США были вовлечены во внешнеполитиче­скую деятельность, заявили о себе в качестве самостоятельного иг­рока в осуществлении внешнеполитической, внешнеэкономической и информационной экспансии;

- тенденции современной внешней политики США, очевидно, со­хранятся в ближайшие годы, и роль американских спецслужб во внутри- и внешнеполитической жизни останется в целом такой, ка­кой ее сформировала исполнительная власть при Дж. Буше-мл.;

- вместе с тем развитое гражданское общество и демократиче­ская организация власти, очевидно, внесут коррективы в направле­нии придания разведке и контрразведке более традиционного поло­жения в американском обществе, отвечающего историческим осо­бенностям и политическим принципам, сложившимся в Соединен­ных Штатах.

1Первая американская газета «Бостон ньюслеттер» увидела свет в апреле 1704 года. Незадолго до Американской революции в колониях издавалось уже 37 газет.

202