43. Компетенция ес: структура и содержание

Компетенция — общеправовая категория, обозначающая сово­купность предметов ведения (предметная компетенция) и полномочий (прав и обязанностей) должностного лица, органа или органи­зации в целом. Компетенция Европейского Союза имеет государственно-подобный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится в том числе издание законодательных, административных и юрисдикционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновре­менно являющихся гражданами Союза в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС (о системе и видах пра­вовых актах Союза см. ниже, пункт 2.8 комментария). С другой стороны, не будучи полноценным государством, Союз приобретает свою компетенцию не непосредственно от «европей­ского народа» (не существующего сегодня de jure и de facto), а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами — члена­ми ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС — «Договоров»).

Как показывает история Европейского Союза, эта уступка носит не разовый, одномоментный характер. Она совершается посте­пенно — по мере развития интеграции внутри ЕС и, соответственно, появления новых задач и проблем, требующих решения на европей­ском уровне. С 50-х годов XX века, когда были созданы Европейские сообще­ства, предметная компетенция Союза прошла путь от узкоспециали­зированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, допол­ненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атом­ной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонен­том и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья опоры со­временного — «старого» — Европейского Союза.

Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором 2000 распространяется на следующие направления политики: торговая, сельскохозяйственная, миграционная, транспортная, конкурентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная, промышленная, социальная, культурная политика, политика в области занятости и здравоохранения, экономического и социального сплочения, защиты прав потребителей, развития трансъевропейских транспортных и энергетических сетей, исследований и технологического развития, окружающей среды, сотрудничество в целях содействия развитию, экономического, финансового и технического содействия с третьими странами, а также на общую внешнюю политику и политику безопасности и сотрудничество в области внутренних дел и правосудия.

По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.

Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о "слиянии суверенитетов"). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т.е. полученной от государств-членов.

Из данного признака, который возведен проектом Лиссабонского договора в разряд принципа - принципа наделения компетенцией (франц. principe d'attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.

Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера интеграционного процесса:

- во-первых, Договор о ЕС содержит особые "статьи-лазейки", разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормального функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).

Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву "По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей". Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т. п.).

Другим примером могут служить директивы Европейского парламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на основании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учредительные договоры также не предусматривают;

- во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обычно подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Европейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.

"Отвергнув традиционные каноны толкования международного права... Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из амбициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в других - осуществляя внимательный контроль за тем, как государства-члены используют свои прерогативы».

44. Классификация предметов ведения и сфер деятельности ЕС в соответствии с Лиссабонским договором

1) отношения, кот. складываются внутри ЕС (внутренняя компетенция)

2) отношения ЕС с 3-ми государствами и межд.организациями (внешняя компетенция)

3)промежуточная компетенция между внешней и внутр (отношения с территориями, находящимися по юрисдикцией гос-в – членов ЕС)

Новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая клас­сификация предметов ведения и сфер деятельности Европейского Со­юза. В «старом» Союзе она строилась исходя из сложной для воспри­ятия «структуры трех опор». В «но­вом» ЕС в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:

1) Общественные отношения, которые складываются в пределах Европейского Союза, образуют предмет его внутренней (внутрипо­литической) компетенции. Все элементы этой компетенции — от со­здания и функционирования единого экономического пространства («внутреннего рынка» ЕС) до культуры и образования — служат пред­метом разделов, глав, отделов части третьей Договора о функциони­ровании Европейского Союза под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза» (см. выше, пункт 2.1 комментария).

2) Отношения Европейского Союза в целом с государствами, не входящими в его состав (третьими странами/третьими государ­ствами), а также с международными организациями, образуют пред­мет его внешней (внешнеполитической) компетенции. Общие принципы реализации этой компетенции, а также поло­жения о неэкономических аспектах внешней политики (общая внеш­няя политика и политика безопасности) содержатся в разделе V До­говора о Европейском Союзе: «Общие положения о внешнеполити­ческой деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности».

Остальные положения о внешнеполитической деятельности Со­юза закреплены в части пятой Договора о функционировании ЕС «Внешнеполитическая деятельность Союза».

3) и Промежуточное положение между внутренней и внешней по­литикой Союза занимают его мероприятия в области взаимоотно­шений с рядом островных территорий, находящихся под суверени­тетом государств-членов (как правило, бывших колониальных вла­дений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС — «заморскими странами и территориями» (Гренландия, Новая Каледония, Фолк­лендские острова и т.д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая структурно расположена между правилами его внутриполитической и внешнеполитической деятельности: часть четвертая «Ассоциация с заморскими странами и территориями»

Столь широкий предметный охват компетенции Европейского Союза не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных Союзу, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспече­ния свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося, в основном, к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области культуры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма на­деления Союза полномочиями, который был установлен еще в 1950-е годы при учреждении Европейских сообществ и сохранится в «новом» ЕС. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным во­просам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер Союз вправе осуществлять свое вме­шательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение Союза не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях «Договоров». Например, по различным вопросам социальной поли­тики, перечисленным в статье 153 Договора о функционировании Европейского Союза, последний вправе устанавливать только поощ­рительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверж­дают совместно Европейский парламент и Совет (например, в отно­шении условий труда). Другую принимает единолично Совет (напри­мер, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями госу­дарств-членов в Совете сохранено право вето.

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС («До­говоров») именуются в европейской доктрине и судебной практике «правовыми базами» (франц.: bases juridiques; англ.: legal bases)¹²². Об­щее число «правовых баз» измеряется многими десятками и продол­жает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии возника­ет риск того, что новые проблемы, возникающие в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися «правовыми базами» и, как следствие, будут требовать все новых и новых попра­вок в «Договоры».

Новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая классификация предметов ведения и сфер деятельности Европейского Союза. В «старом» Союзе она строилась исходя из сложной для воспри­ятия «структуры трех опор». В «новом» ЕС в договоры, то есть: Парижский Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г., Римский Договор, учреждающий Европейское Сообщество 1957 г., Римский Договор, учреждающий Евратом 1957 г., Маастрихтский Договор о Европейском Союзе 1992 г., а также изменяющие и дополняющие договоры, к которым относятся Брюссельский Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских Сообществ (Договор о слиянии) 1965 г., Бюджетный Договор 1970 г., Бюджетный Договор 1975 г., Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский Договор об изменении Договора о Европейском Союзе, Ниццский Договор, одобривший очередные изменения учредительных договоров Союза 2001 г. К актам вторичного права относятся акты, издаваемые институтами ЕС, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров.