4. Кто и как участвует в политическом процессе

      В предыдущем разделе мы рассмотрели основные институты российской политической системы, возникшие на основе Конституции РФ. Однако сами по себе эти институты не действуют. Они выступают лишь формами, в которых граждане России осуществляют свои права на участие во власти. Такое участие мы определим как политический процесс.       Все граждане России, достигшие 18 лет, обладают правом избирать своих представителей во власть. Право быть избранным депутатом Государственной Думы наступает лишь в 21 год. А Президентом страны можно стать, лишь достигнув 35 лет, и при этом необходимо проживать в России не менее 10 лет.       Эти возрастные ограничения пассивного и активного избирательных прав имеют целью оградить ключевые органы власти от участия в них людей, не имеющих жизненного опыта и профессиональных знаний. Необходимо ли еще какое-либо регулирование участия в политическом процессе?       Практика показывает, что в каждой стране политическая система строится именно с помощью такого регулирования. Не является исключением и Россия. С момента первых парламентских выборов (1993) законодательство, определяющее право участников политического процесса и правила политического участия, менялось, отражая накопленный опыт и реагируя на вскрывшиеся проблемы. Основные изменения касались двух ключевых пунктов: кто имеет право участвовать в политическом процессе и на основе какой избирательной системы?       Наиболее распространенными являются следующие виды избирательных систем:       • мажоритарная избирательная система — в выборах участвуют несколько кандидатов, и победителем считается тот, кто получит наибольшее количество голосов избирателей;       • пропорциональная избирательная система — в выборах участвуют только партии, и голосование идет за партийные списки, предложенные партиями к выборам;       • смешанная избирательная система основана на сочетании мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Половина депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая половина — по партийным спискам. Такая процедура выборов действовала в РФ с 1993 по 2006 г.       Выборы в нижнюю палату парламента в 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. допускали участие как индивидуальных кандидатов, так и различных общественно-политических объединений. Эти объединения проводили своих кандидатов в Госдуму, если набирали минимум 5% от голосовавших избирателей.       Среди них были и политические партии (в частности, российские политические партии «со стажем» — ЛДПР, КПРФ, Яблоко). Но большинство представляло собой наскоро созданные организации с фиктивными членами, не представлявшими никаких реальных общественных групп. Такое большое количество участников выборов в Госдуму дезориентировало избирателей, поскольку все партии обещали народу все, что только можно, лишь бы получить голоса в свою пользу.       Чтобы очистить политический процесс от организаций, не представляющих никого, кроме самих организаторов (и их спонсоров), Государственная Дума на выборы 2003 г. допустила лишь те организации, которые прошли новую регистрацию, т. е. подтвердили наличие в своих уставах и программах собственно политических целей, необходимое количество членов (не менее 10 000 для партий) и региональных отделений (более чем в половине субъектов Федерации).       На выборы в 2007 г. допущены только политические партии, имеющие в своем составе не менее 50 000 членов и региональные отделения в более чем половине субъектов Федерации. Кроме того, выборы в Госдуму с 2007 г. проводятся не по смешанной, а исключительно по пропорциональной системе. Это значит, что индивидуальные кандидаты, ранее избиравшиеся в 225 одномандатных округах, больше не составляют половину Госдумы. Весь ее состав формируется исключительно партиями, которые на выборах набрали не менее 7% от всех пришедших голосовать избирателей.       Чем вызвано такое изменение правил допуска в федеральную политику? Дело в том, что Государственная Дума — это высший законодательный орган страны. Она по Конституции наделена такой властью, которая позволяет ей преодолевать вето Совета Федерации, а вместе с последним и вето главы государства. Именно Госдума наделена исключительным правом выдвигать обвинения в адрес главы государства и требовать его импичмента. Это значит, что от решений 450 человек зависят судьбы крупнейшей мировой державы и 145 млн ее граждан.       Можем ли мы допустить, чтобы нами управляли случайные люди или те, кто будет действовать в узкокорыстных интересах? Это привело бы страну к неизбежной катастрофе, на грани которой Россия и стояла в конце 90-х гг. XX в. Естественный выход, успешно опробованный в странах с многовековой парламентской традицией (Великобритания, США, Франция, Германия), — доверить право формирования парламента политическим партиям, представляющим интересы крупных общественных групп.       Таких основных партий может быть две, как в США, Великобритании, Испании, Индии, или четыре-пять, как во Франции и ФРГ, или даже одна доминирующая и несколько небольших, как Либерально-демократическая партия в Японии. Главное, чтобы эти партии действительно собирали воедино, профессионально выражали в своих программах и представляли в парламенте интересы основных общественных групп данной страны.       Верхняя палата парламента — Совет Федерации. По Конституции в ее состав входят по два представителя от каждого субъекта — один от исполнительной власти и один от представительной (законодательной). В 1993 г. этих представителей избирали граждане в двухмандатных округах. А с 1995 по 2001 г. в состав Совета Федерации входили главы исполнительной и законодательной властей каждого субъекта по должности. Этот порядок противоречил конституционному принципу разделения властей (Конституция РФ, ст. 10) и был заменен на иную процедуру.       Законодательный орган субъекта Федерации избирает своего представителя в верхнюю палату парламента, а также голосует по кандидатуре представителя от исполнительной власти, право выдвигать которую предоставлено губернатору данной территории (президенту республики).       Предоставление права формировать Совет Федерации региональным законодательным собраниям усилило их роль в российской политической системе. В связи с этим возникла необходимость изменить и процедуру избрания депутатов региональных органов представительной власти. До 2005 г. действовала мажоритарная система, при которой депутаты избирались в одномандатных округах простым большинством голосов явившихся на выборы избирателей. Такой порядок превращал региональную законодательную власть в простой придаток власти исполнительной, поскольку губернаторы полностью контролировали выборы в округах. Кроме того, депутатские мандаты стали распределяться по клановому принципу, а в национальных республиках по кланово-этническому принципу.       Для исправления ситуации в 2005 г. на выборах в региональные парламенты была введена смешанная (мажоритарно-пропорциональная) система. Теперь не менее 50% депутатов избираются по спискам партий, которые обладают большей независимостью от местных кланов и от региональной исполнительной власти. При этом самим субъектам Федерации предоставлено право перехода на полностью пропорциональную систему, и ряд субъектов (Санкт-Петербург, Московская область, Республика Дагестан) так и поступили.       Одновременно с этим в период 2005—2006 гг. было завершено создание «единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ (ст. 77, п. 2). В первые годы после выхода России из СССР главы исполнительной власти субъектов Федерации (губернаторы областей, краев, автономных округов, президенты республик, мэры Москвы и Санкт-Петербурга) в основном назначались Президентом страны. После принятия Конституции их стали избирать граждане субъектов на прямых всеобщих, равных выборах с тайным голосованием.       Десятилетняя практика показала, что такой порядок приводит к тяжелым для страны политическим и экономическим последствиям. Усилились сепаратистские тенденции и изоляция субъектов друг от друга, произошло резкое их разделение по уровню жизни населения. Примерно 10—15 регионов (в основном с добывающей промышленностью и финансовые центры) обеспечивали своим гражданам приемлемый уровень жизни, а в остальных население выживало только за счет помощи из федерального бюджета.       Чтобы исправить положение, необходимо было перейти на модель наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации, применяемую при назначении главы федерального правительства.       Сегодня положение изменилось. Глава государства предлагает кандидатуру губернатора (или президента республики) на утверждение региональному парламенту, который может утвердить или отвергнуть эту кандидатуру. Если парламент дважды отвергнет кандидатуру, предложенную главой государства, то происходит роспуск парламента, и назначаются новые выборы. А на этот период губернатор назначается главой государства в качестве исполняющего обязанности с последующим голосованием по его кандидатуре в региональном парламенте.       Такая процедура полностью соответствует положению Конституции РФ (ст. 77, п. 2) и усиливает роль общефедеральных партий в региональной политике. Ведь естественно, что Президент при выдвижении кандидатуры губернатора будет учитывать, какой партии или коалиции партий принадлежит большинство в региональном парламенте. Цель Президента — создание работоспособной единой системы исполнительной власти в стране. А это значит, что губернатор должен пользоваться поддержкой большинства политических сил в своем субъекте.       Мы знаем, что в политическую систему входит также и местное самоуправление. За то, чтобы в наших городах, поселках, селах, районах исправно действовала сеть коммуникаций и инфраструктуры (дороги, водо- и теплоснабжение, уборка территорий, освещение, организация торговли и т. д.), чтобы сохранялась окружающая среда, чтобы места нашего проживания были комфортны и безопасны, чтобы действовали учреждения образования и здравоохранения, ответственны мы сами. Эту ответственность Конституция определяет как наше право организовывать нашу жизнь независимо от государственной власти.       И поэтому «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (Конституция РФ, ст. 12).       Однако провозглашенное Основным Законом еще в 1993 г. право граждан самим обустраивать свою жизнь в пределах «малой родины» невозможно реализовать без точного разграничения обязанностей и полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти, а также без создания достаточной финансовой основы для деятельности органов местного самоуправления. Именно решению этих непростых задач была во многом посвящена деятельность федеральной власти в первое десятилетие XXI в.       Сначала было разработано и принято законодательство о местном самоуправлении, затем началась работа по его применению. Особая сложность заключалась в том, что Россия — это не только федерация, состоящая из территориально-государственных образований (субъектов). Но это еще и многосоставная страна, включающая в себя более ста народов, все основные мировые религии, множество культурных и бытовых традиций. И в такой стране неизбежно местное самоуправление должно принять многообразие форм и развиваться разными темпами.       Из всех реформ, которые осуществлялись в России в первые 15 лет после выхода из СССР, реформа местного самоуправления оказалась одной из самых трудных и самых важных.       Не случайно Президент России Владимир Путин в 2006 г среди основных достижений российских реформ выделил именно развитие муниципальной системы: «Мы в разы увеличили количество муниципалитетов, передали им огромные полномочия и перераспределили источники финансирования. Это вообще революционное событие внутри страны. Такого в жизни страны еще никогда не было».       Что же революционного в том, что граждане сами могут устраивать свою жизнь так, как им нравится? Это кажется нормой, но дело в том, что за весь период существования СССР граждане были лишены этого элементарного права. Вся жизнь регулировалась и регламентировалась вышестоящей властью в мельчайших деталях. А потому муниципальная реформа по своей значимости может быть сравнима со знаменитой реформой общинного землевладения, проведенной в Российской империи в начале XX в. премьер-министром Петром Столыпиным.       Но если муниципальная власть не входит в систему органов собственно государственной власти, то не означает ли это, что местное самоуправление вне политики? Совсем нет. На самом деле местное самоуправление образует тот фундамент, на котором строится вся наша политическая система. И в конечном счете именно от прочности фундамента зависит судьба и будущее России.       Муниципальная власть существует в двух видах — как законодательная и исполнительная. Местные законы принимают городские думы, поселковые или районные советы в рамках своей компетенции, а управление осуществляют администрации, главы которых избираются либо местным населением напрямую, либо местным законодательным собранием. В этих выборах также принимают участие общероссийские политические партии, но столь же велика роль личного решения каждого гражданина. Ведь, выбирая муниципальную власть (депутатов, советников, мэров, глав администрации), мы голосуем за тех, кто живет рядом с нами, кого мы хорошо знаем по делам.       И именно выбор местной власти в первую очередь показывает нам самим, насколько мы способны осуществлять самоуправление. Насколько мы не просто обыватели, т. е. жители, ожидающие заботы о себе и решения всех проблем откуда-то «сверху», а граждане, способные самостоятельно строить свою жизнь, избирать достойную власть и нести ответственность за свой выбор. Не научившись делать это на том уровне, который ближе всего к нам, мы не сумеем создавать эффективную и ответственную государственную власть. А государственная власть обретает эти качества только тогда, когда видит перед собой не разрозненное население, а сообщество граждан, хорошо понимающих и умело отстаивающих свои права и интересы.