Екзамен ЄС

54. Совет Европейского союза: состав,порядок формирования и внутреняя организация.

Официальное наименование. Краткое название данного института — Совет. Именно данный термин употребляется в учредительных договорах Союза.

С 1967 г., когда вступил в силу «Договор о слиянии», по 1 ноября 1993 г. Совет выступал как «Совет Европейских сообществ». После вступления в силу Договора о Европейском Союзе полное официальное название рассматриваемого института— Совет Европейского Союза. I

С учетом особенностей состава Совета (в нем заседают министры государств-членов), в средствах массовой информации и научной литературе его также часто именуют «Совет министров». Однако это название сейчас является неофициальным.

Место в системе органов Европейского Союза. В западноевропейской доктрине Совет, несмотря на то, что он состоит из представителей исполнительной власти, традиционно характеризуется как главный шконодательный орган Европейского Союза. Характеристика Совета кик законодателя ныне прямо отражена в учредительных договорах (ст. 207 ДЕС), хотя наряду с законодательным он осуществляет многие другие полномочия, в том числе в сфере исполнительной власти. Местонахождение. Городом, в котором работает Совет и расположены его вспомогательные подразделения, является Брюссель. Три месяца в году (апрель, июнь и октябрь) Совет проводит свои заседания и Люксембурге, где первоначально находилась его резиденция.

В соответствии со ст. 203 Договора о ЕС в состав Совета входят то одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне», т.е. всего в Совет в настоящее время входит 27 членов. Как видно из приведенной нормы, члены Совета — это, как правило, министры правительств государств-членов. Какие именно министры — учредительные договоры не определяют.

Первоначальная практика следовала традициям международных организаций: участниками заседания Совета от каждого государства, как правило, являлись члены правительства, ответственные за внешние сношения, т.е. министры иностранных дел. Однако вскоре выяснилось, что такой подход малоэффективен. Совет — орган, прежде всего, законодательный. Нормативные акты по конкретным вопросам общественной жизни более профессионально могут обсуждать и принимать отраслевые министры, ответственные в своих государствах за соответствующую отрасль управления. Так, если речь идет о принятии регламента по вопросам сельского хозяйства, то наиболее компетентными являются аграрные министры стран-участниц; нормы трудового права и права социального обеспечения лучше утверждать на уровне министров труда и социальной защиты и т.д.

В результате уже в первые годы существования Европейских сообществ Совет разделился на несколько «формаций» (франц. ГогтаПопз), перечень которых ныне закреплен во внутреннем регламенте данного института (приложение I «Перечень формаций Совета»). В настоящее время в Совете девять формаций:

Совет по общим вопросам и внешним сношениям;
Совет по экономическим и финансовым вопросам;Совет по вопросам правосудия и внутренних дел;
Совет по вопросам занятости, социальной политики, здоровья и потребителей;
Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования);
Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энергии;
Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;
Совет по вопросам окружающей среды;
Совет по вопросам образования, молодежи и культуры.

Каждая формация Совета включает национальных министров

одного профиля и занимается принятием решений по определенному кругу вопросов общественной жизни.

Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства принимает меры в сфере общей аграрной политики ЕС, Совет по вопросам окружающей среды — в сфере экологической политики ЕС и т.д.

Помимо вышеописанных существует еще один способ комплектования Совета, когда в его заседаниях участвуют высшие должностные лица исполнительной власти государств-членов (формула ст. 203 ДЕС «представители государств-членов на министерском уровне» в данном случае получает широкую интерпретацию — на уровне не ниже министерского). Такой способ комплектования в учредительных договорах называют «Совет в составе глав государств или правительств». С учетом формы правления большинства стран Европейского Союза (парламентская республика или монархия) данный Совет, как правило, состоит из премьер-министров, хотя некоторые государства (полупрезидентские республики) в нем представляют президенты (например, Франция).

Совет на высшем уровне собирается достаточно редко, так как «первые лица» государств-членов предпочитают встречаться в рамках другого органа — Европейского совета. Последний, в отличие от Совета Европейского Союза, не принимает нормативных актов, но, с другой стороны, не скован жесткими процедурными правилами, как Совет.

Тем не менее в ряде случаев для вопросов наибольшей политической важности учредительные договоры прямо предписывают, чтобы Совет собирался именно в рассматриваемом составе. Например, Совет в составе глав государств или правительств уполномочен производить констатацию нарушения отдельными странами Союза общих принципов конституционного строя, после чего Совет уже в обычном составе вправе принять решение о наложении санкций. Как любой орган, Совет обладает своей внутренней структурой (внутренней организацией). Ее элементами выступают Председатель как руководящий орган Совета и подразделения, играющие роль его вспомогательных органов. Председатель (дословно — Президент) Совета—это не конкретное физическое лицо, а государство — член Европейского Союза в целом (абз. 2 ст. 203 ДЕС). От его имени соответствующие обязанности выполняют министры и другие ответственные должностные лица, которые ведут заседания Совета, подписывают принятые им решения и т.д.

Пост Председателя Совета замещается в порядке ротации: каждое государство-член поочередно занимает эту должность на протяжении шести месяцев. Очередность устанавливает сам Совет. В соответствии с решением Совета от 1 января 2007 г. «Об установлении порядка

очередности осуществления председательства в Совете» установлен график. При необходимости в указанный график Советом могут быть внесены коррективы. Практика замещения должности Председателя Совета, как видно, в максимальной степени приспособлена к межправительственному составу данного института. Однако, становясь Председателем, государство-член принимает на себя ответственность за Совет п Европейский Союз в целом (особенно в рамках второй и третьей опор). Соответственно оно должно заботиться об интересах всех составляющих эту организацию стран и народов, жертвуя при необходимости узконациональными, внутриполитическими задачами п приоритетами.

Исходя из сказанного функции и полномочия Председателя Совета подразделяются на две группы: те, которые Председатель осуществляет внутри Совета (внутриорганизационные), и относящиеся к Европейскому Союзу в целом (общеполитические).

Внутриорганизационные полномочия Председателя состоят в руководстве работой Совета Европейского Союза и его подразделений. К ним относится созыв заседаний Совета, формирование повестки дня для всех его «формаций». При этом не позднее чем за неделю до начала своего председательства государство-член оглашает так называемую семестровую программу деятельности Совета, определяющую перечень законопроектов и других решений, принятие которых намечено на ближайшее полугодие.

Как уже отмечалось, Председатель в лице конкретного министра осуществляет руководство заседаниями Совета и его вспомогательных органов, в том числе ставит вопросы на голосование, а затем подписывает принятые решения. Однако его функции в данном случае далеко выходят за рамки функций простого «спикера».

Председатель стремится выполнить (а если возможно, то и перевыполнить) свою «семестровую программу». В этой связи в ходе заседаний Совета он выступает в качестве «лоббиста» обсуждаемого законопроекта, активно старается добиться его утверждения. Если возникают серьезные разногласия, Председатель встает со своего места и совершает так называемый 1оиг <1е 1аЫе (франц.) — «обход стола». Он обходит стол, за которым заседают члены Совета, и путем индивидуальной беседы пытается изменить позицию тех, кто возражает против издания акта. Нередко, хотя и не всегда, ему это удается.

Общеполитические полномочия Председателя сосредоточены, главным образом, в сфере общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно правовой сфере, т.е. второй и третьей опор.

В рамках ОВПБ и СПСО именно на Председателя Совета возло жены обязанности по обеспечению реализации в жизнь принятых решений. Большинство из этих решений также являются результатами инициативы Председателя.

Таким образом, в рамках двух «некоммунитарных» опор Пред седатель Совета выступает в качестве исполнительного органа всего Европейского Союза (в ЕС и Евратоме таким органом является Ко миссия).

Важным правом Председателя, о котором уже говорилось, является официальное представительство Европейского Союза на международной арене по вопросам общей внешней политики, а при необходимости и третьей опоры. В этом ему помогают Генеральный секретарь Совета и будущее государство-председатель (см. § 3 гл. III). Последнее осуществляет <1е Гас1о функции заместителя Председателя (йе^ге такой пост в Совете отсутствует). Согласно внутреннему регламенту Совета (§ 2 ст. 20): Председателю «помогает представитель государства-члена, которое будет председательствовать следующим. По просьбе Председателя и согласно его инструкциям последний при необходимости замещает его, принимает на себя от него, если уместно, некоторые задачи и обеспечивает преемственность работы Совета».

Ответственность Председателя носит политический характер (учредительными договорами не предусмотрена), причем может быть как «негативной», так и «позитивной». Председатель, принимая на себя ответственность за работу главного законодательного органа Европейского Союза, в глазах общественного мнения рассматривается как движущая сила работы этого института. От Председателя также в большой степени зависит престиж Европейского Союза на международной арене.

В зависимости оттого, насколько успешно работает Совет и каково внешнеполитическое положение Союза, определяется неформальный рейтинг и авторитет самого Председателя. Занимая этот влиятельный пост, государства-члены стремятся как можно эффективнее выполнить свои полномочия и даже соревнуются друг с другом, кто это сделает лучше.

Малоэффективная работа на посту Председателя не дает оснований для лишения этой должности (шестимесячный срок не подлежит сокращению), однако может нанести ущерб репутации премьер- министра и правительства государства-председателя в целом не только ча рубежом, но и внутри страны — ущерб, которого они, естественно, стараются не допускать.

По сравнению с другими институтами ЕС, в структуре Совета Европейского Союза крайне высокую роль играют его вспомогательные органы, что обусловлено непостоянным характерам работы .Совета.

Комитет постоянных представителей (Согерег). Комитет постоянных представителей — это вспомогательный орган Совета, включающий руководителей официальных представительств государств- членов при Европейских сообществах (обычно в ранге послов) или их заместителей.

Главная задача Согерег — рассматривать в предварительном порядке проекты решений¹, подлежащие принятию Советом². Большинство законопроектов рассматриваются в Согерег на уровне заместителей постоянных представителей. Комитет в данной «формации» называют Согерег-1. Он подотчетен отраслевому Совету.

Для обсуждения общеполитических вопросов собирается Согерег-Н, членами которого выступают уже сами главы представительств. Документы этой «формации» Комитета поступают в Совет по общим вопросам.

Наконец, в рамках второй и третьей опор часть функций Согерег выполняют другие комитеты, являющиеся формально самостоятельными от него: Комитет по вопросам политики и безопасности в составе политических директоров от каждого государства-члена (действует в рамках ОВПБ) и Координационный комитет, который участвует в подготовке решений по вопросам третьей опоры (СПСКак видно, с помощью Согерег и его «дублеров» в значительной мере компенсируется недостаток Совета, обусловленный тем, что данный институт не может в основном составе работать постоянно. Прежде чем министры приедут в Брюссель (или Люксембург) для утверждения законопроекта, документ будет детально изучен и, возможно, усовершенствован в Согерег, работающем на постоянной основе. Комитет постоянных представителей, таким образом, «разгружает» Совет от многих текущих дел.

Однако полномочия Согерегдалеко выходят за рамки простого обсуждения и подготовки материалов к заседанию Совета. Комитет выступает как «фильтр» для Совета: часто он фактически принимает решения за Совет, хотя окончательное решение остается у последнего. Если в ходе обсуждения проекта в Комитете все его члены (т.е. представители каждого правительства государства-члена) пришли к общему согласию (консенсусу) относительно проекта регламента, директивы и т.д., то Совет, как правило, уже не обсуждает документ, а автоматически принимает его.

Задачи специальных комитетов и рабочих групп схожи с задачами Согерег. Они обсуждают в предварительном порядке законопроекты и стараются достичь соглашения на своем уровне. Если таковое достигнуто, то проект включается в часть I повестки дня Согерег (аналогичную части А у Совета), и Согерег по общему правилу утверждает его без обсуждения. Затем документ заносится в часть А повестки дня Совета, что тоже означает, как правило, автоматическое принятие. В противном случае (если согласие в специальном комитете не достигнуто) вопрос направляется в часть II повестки дня Согерег. Это значит, что поиски взаимоприемлемого решения будет искать уже Комитет постоянных представителей. От результатов его усилий зависит, в какую часть повестки дня Совета в конце концов попадет документ.

местности"», «Группа "Интеллектуальная собственность"», «Группа "Сухопутный транспорт"», «Группа "Здравоохранение"», «Комитет по образованию», «Комитет по финансовым услугам», «Комитет по социальной защите» и т.д.

Помимо комитетов и рабочих групп, обеспечивающих выполнение Советом своих законодательных функций, недавно были созданы комитеты нового типа. Они сформированы для реализации новой функции Совета — возрастающей координации на всей территории Европейского Союза национальных экономических и социальных политик, а также политики в сфере занятости на макроэкономическом уровне. Эти комитеты состоят из высокопоставленных представителей государств — членов Союза, которые встречаются раз в месяц и до кладывают результаты своей деятельности Совету через Корепер, Таким образом, система комитетов и рабочих'групп Совета постоянно изменяется и совершенствуется.

Генеральный секретариат. Генеральный секретариат—подраздг ление Совета, которое обеспечивает организационную и техническую стороны работы данного института, а также может представлять Совет перед другими органами Европейского Союза (в том числе в Суде). В отличие от иных вспомогательных органов и от самого Совета со трудниками Генерального секретариата являются не представители государств-членов, а должностные лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (в настоящее время — примерно 2300 человек).

Генеральный секретариат работает на постоянной основе, а его сотрудники получают за свою работу вознаграждение непосредственно из бюджета Европейского Союза.

Таким образом, специальные комитеты и рабочие группы играют в целом ту же роль «фильтра» для Согерег, что и Согерег для Совета. На практике большинство законодательства ЕС согласовывается именно здесь, что означает быстрое и почти стопроцентное утверждение актов Советом.

Кроме рассмотренной выше, специальные комитеты в структуре Совета выполняют другую важную задачу: они осуществляют контроль за реализацией Европейской комиссией полномочий, делегированных ей Советом, т.е. за актами делегированного законодательства ЕС.

В настоящее время в рамках Совета функционирует свыше 200 специальных комитетов и рабочих групп: «Группа на высоком уровне "Убежище и миграция"», «Группа "Европейская политика вооружений"», «Бюджетный комитет», «Стратегический комитет по иммиграции, границам и убежищу», «Группа "Сельскохозяйственные структуры и развитие сельской местности"», «Группа "Интеллектуальная собственность"», «Группа "Сухопутный транспорт"», «Группа "Здравоохранение"», «Комитет по образованию», «Комитет по финансовым услугам», «Комитет по социальной защите» и т.д.

Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, должность которого, как уже известно читателю, в настоящее время совме щается с другой: Генеральный секретарь — Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности (см. § 2 гл. II учебника). Текущее руководство секретариатом осуществляет За меститель генерального секретаря.

Помимо осуществления полномочий по руководству секретариатом Генеральный секретарь (или его заместитель) скрепляют второй подписью акты, принятые Советом (первую подпись ставит Председатель). Они же обеспечивают рассылку и опубликование решений Совета.

Генеральный секретарь также может назначаться в качестве депозитария соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и международными организациями, и конвенций, заключенных между государствами — членами Союза.

Содержание