60. Правотворческие процедуры Европейского Союза.

К правотворческим процедурам Европейского Союза относятся:

1)вносение изменений и дополнений в учредительные документы Европейского Союза. Учредительные документы Европейского Союза по форме являются международными договорами (Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г., Договор о Европейском Союзе 1992 г.). Следовательно, их пересмотр осуществляется также в договорном порядке, требует согласия всех государств-членов.

Процедура пересмотра учредительных документов предусмотрена ст. 48 Договора о Европейском Союзе и подразделяется на три основных этапа:

- любое государство-член или Комиссия представляет в Совет Европейского Союза "проекты, направленные на пересмотр договоров, на которых основан Союз" (таким образом, учредительные документы пересматриваются в комплексе, а не по отдельности);

- если Совет поддерживает реформу, то после консультации с Европейским парламентом и, когда необходимо, с Комиссией и Европейским центральным банком его Председатель созывает конференцию представителей правительств государств-членов. Межправительственная конференция подготавливает текст ревизионного договора, который затем подписывается всеми государствами-членами;

- ревизионный договор подлежит ратификации в каждом из государств-членов в соответствии с национальными конституционными правилами. Лишь после этого он вступает в силу, а внесенные им поправки включаются (инкорпорируются) соответственно в Договор о Европейском Союзе, Договор о ЕС, Договор о Евратоме или иные источники первичного права Союза. 2)законодательный процес. В Европейском Союзе в понятия "законодательный процесс", "законодательные процедуры" вкладывается несколько отличный от общепринятого смысл. Эти термины используются в значительной степени условно.

Обращаясь к данному вопросу, необходимо принимать во внимание ряд факторов. Во-первых, субъектами законодательного процесса в Европейском Союзе являются не высшие органы государственной власти, а обладающие элементами публичной власти наднациональные органы. Во-вторых, праву Европейского Союза неизвестна такая форма, как закон. Ближайшим к закону по юридическим свойствам актом является регламент, однако законодательные процедуры Союза применяются равным образом для издания как регламентов, так и других нормативных актов - директив и рамочных решений. В-третьих, эти же законодательные процедуры используются и для принятия индивидуальных и рекомендательных актов. В-четвертых, влияние на законодательный процесс Союза такого института, как Европейский парламент, значительно ниже, чем аналогичных органов, непосредственно избираемых населением, в законодательном процессе государств-членов.

Под законодательным процессом в Европейском Союзе понимаются определенные в учредительных договорах процедуры принятия институтами и органами Европейского Союза нормативно-правовых и других актов вторичного права. Соответственно понятие законодательного процесса в Европейском Союзе синонимично понятию процесса принятия решений в международной организации. 3)процедура консультаций Классической правотворческой процедурой в Европейском Союзе принято считать процедуру консультаций. Принято также говорить, что это самая "древняя" и самая "простая" законодательная процедура. Изначально, до 1986 г., она являлась основной процедурой принятия решений в Сообществе.

Это, однако, не совсем так. Дело в том, что наряду с процедурой консультаций первоначально учредительные акты предусматривали применение по широкому кругу вопросов еще более простой процесс принятия решений - процедуру "Комиссия - Совет". Процедура консультаций несколько сложнее. Особенностями этой процедуры являются быстрота и исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента. Однако в отличие от процедуры "Комиссия - Совет" мнение Европейского парламента имеет определенное значение.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии. Инициатор представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией. После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его. 4) процедура совместного принятия решений, после принятия Лисобонского договора - обычная законодательная процедура. В отличие от процедуры консультации, процедура совместного принятия решений относительно новая и наиболее сложная из всех процедур Союза. Она была введена Маастрихтским договором 1992 г. Специально описанию процедуры совместного принятия решений посвящена ст. 251 Договора о ЕС. Отличительной чертой процедуры также является влиятельная роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в качестве "созаконодателя" в процессе принятия решений. Данная процедура сегодня наиболее широко распространена . Она применяется при принятии многих решений Сообщества и является одной из основных законодательных процедур. Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект решения в Совет и Европейский парламент. Европейский парламент рассматривает проект (так называемое первое чтение), и в зависимости от результатов рассмотрения процедура развивается следующим образом. Если Европейский парламент одобряет проект решения или вовсе не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом. Если Европейский парламент вносит поправки в проект решения (либо другим образом выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с поправками Европейского парламента и утвердить квалифицированным большинством решение или, действуя также на основе квалифицированного большинства, выработать общую позицию по проекту решения. Данная общая позиция по проекту решения направляется Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое второе чтение).

Рассмотрев общую позицию, Европейский парламент может, во-первых, одобрить общую позицию (или не рассматривать ее) и утвердить решение, во-вторых, абсолютным большинством голосов отклонить общую позицию и проект решения в целом (абсолютное вето). Наконец, в-третьих, Европейский парламент абсолютным большинством голосов может внести поправки к общей позиции по проекту и направить их на рассмотрение в Совет и Комиссию. По получении всех материалов из Комиссии Совет либо квалифицированным большинством одобряет поправки Европейского парламента к общей позиции с учетом мнения Комиссии (а если мнение Комиссии было отрицательным, то Совет действует единогласно) и утверждает решение, либо не одобряет поправки к общей позиции, и тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента созывают Согласительный комитет.

Согласительный комитет создается из числа членов Совета (или их представителей) и такого же числа представителей Европейского парламента при участии в заседаниях комитета представителей Комиссии. Целью Согласительного комитета является доработка проекта решения, приведение его текста в такое состояние, которое могло бы удовлетворять интересы каждой из сторон. Если в течение установленного срока Согласительный комитет не одобрит доработанный проект решения (или даже не сможет доработать текст), то проект решения считается отклоненным. Если Согласительный комитет квалифицированным большинством представителей Совета и простым большинством представителей Европейского парламента одобряет доработанный проект, то он направляется на одновременное голосование в Совет и Европейский парламент (так называемое третье чтение). Для утверждения решения необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Европейского парламента и квалифицированное большинство членов Совета. Если доработанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, проект считается отклоненным.

Для прохождения каждой стадии процедуры Договором о ЕС предоставляется три месяца, за исключением созыва Согласительного комитета и периода его работы (на эти действия дается по шесть недель).

5) процедура санкционирования. Процедура санкционирования распространена незначительно (ст. 105, 161, 190 Договора о ЕС), ее характерной чертой является ключевая роль Европейского парламента в процессе принятия решений.

Процедура санкционирования протекает аналогично процедуре консультаций, но, в отличие от последней, Совет запрашивает не мнение Европейского парламента по проекту решения, а согласие, санкцию на утверждение решения. В случае отрицательного ответа Европейского парламента решение отклоняется.

6)бюджетная процедура. Наряду с основными правотворческими процедурами большое значение имеет процедура принятия бюджета Европейского Союза. Она изложена в ст. 272 Договора о ЕС. Специфика бюджетной процедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обязательные и необязательные. Лиссабонский договор 2007 г. отменяет деление расходов Союза на обязательные и необязательные. По этой причине бюджетная процедура существенно упрощается и становится сходной с "обычной законодательной процедурой". В рамках новой бюджетной процедуры Европейский парламент и Совет будут обладать практически одинаковыми правами.

7)процедура заключения соглашения Европейского Союза с иностранными государствами и международными организациями. В Европейском Союзе существуют две специальные правотворческие процедуры, оформляющие процесс присоединения Союза к международным договорам. Первая процедура применяется при заключении международных соглашений Европейским сообществом, т.е. в рамках полномочий по первой опоре. Вторая - при заключении международных договоров для реализации целей и задач общей внешней политики и политики безопасности, а равно сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т.е. при реализации полномочий по второй и третьей опоре.

Описанию процедуры заключения международных договоров Европейским сообществом посвящена ст. 300 Договора о ЕС. Она применяется в случаях, когда Договор предусматривает возможность заключения соглашений между Сообществом и одним или несколькими государствами или международной организацией.

Процедура инициируется Комиссией с предоставлением Совету рекомендаций относительно заключения международного соглашения. Рассмотрев рекомендации, Совет уполномочивает квалифицированным большинством голосов Комиссию на ведение переговоров. Комиссия проводит соответствующие международные переговоры, консультируясь в их процессе со специальными комитетами, назначенными Советом для выполнения этой задачи.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Европейский Союз будет обладать единой международной правосубъектностью и заключать все международные договоры непосредственно от своего имени.. Рассмотренная выше процедура заключения международных договоров Европейского сообщества будет применяться к Союзу в целом, что повлечет за собой возрастание роли Европейского парламента и Комиссии.

В то же время международные договоры по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (бывшей второй опоры) продолжат заключаться по специальной процедуре, как правило, по предложению нового должностного лица Союза - Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности.