1.4.1. Национально-государственное строительство и его трудности

Распад СССР и последовавший за ним глубокий кризис нанесли мощный удар по самой государственной идее в России. Возникла серьезная угроза целостности Российской Федерации. В начале 90-х годов казалось, что вслед за СССР распадется и Россия. Кризисные явления в экономике сопровождались ростом сепаратистских настроений в бывших автономных республиках и автономных областях. В конце 1991 — начале 1992 г. в ряде республик прошли съезды национальных движений под лозунгами борьбы за национальную независимость.

Наибольшего развития дезинтеграционные процессы достигли в Северо-Кавказском регионе. С началом болезненных рыночных преобразований оживилась политическая оппозиция, и недолговременная политическая консолидация конца 1991 г. сменилась нарастающим конфликтом между законодательной и исполнительной ветвями российской власти. Ослаблением федерального центра воспользовались лидеры субъектов федерации. Сепаратистские движения и центробежные тенденции в регионах усилились. Стремление к независимости либо к большей самостоятельности проявлялось не только в национальных республиках (Татарстан, Чечня, Башкортостан), но и в некоторых ненациональных регионах (Урал, Западная Сибирь, Дальний Восток). Центральная власть, пытаясь сохранить целостность страны, была готова предоставить существенную самостоятельность и дополнительные полномочия национальным автономиям, пойти на любые уступки, если этим удастся снизить опасность их отделения. Отсюда известное выражение Б. Н. Ельцина: «Берите независимости столько, сколько сможете проглотить».

Юридическим оформлением политической сделки стал Федеративный договор, подписанный в Москве 31 марта 1992 г. Он разграничил предметы ведения между федеральным центром и органами власти субъектов федерации, а также внес изменения в структуру Российской Федерации: наряду с республиками субъектами федерации были признаны 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения. Из автономных республик Федеративный договор не подписали Татарстан и Чечня. Башкортостан выторговал себе специальные условия, согласно которым присваивал в качестве достояния «многонационального народа Башкортостана» богатства недр, становился субъектом международной деятельности, сам регулировал принципы налогообложения, формировал судебную систему и т.п. В тот же день был подписан экономический договор с Республикой Якутия-Саха, согласно которому она получала исключительные права на распоряжение добываемыми на ее территории алмазами. В апреле 1992 г. VI съезд народных депутатов одобрил Федеративный договор и постановил включить его составной частью в проект новой Конституции Российской Федерации.

Федеративный договор, укрепив целостность государства, в то же время не устранил противоречий в его устройстве: асимметричность федерации, неравенство субъектов и пр. Против ущемления своих прав стали выступать такие субъекты Российской Федерации, как края и области, требуя себе такого же статуса, как у республик. Все более стал проявляться на региональном уровне юридический сепаратизм. В 1992-1993 гг. до принятия новой Конституции, несколько субъектов федерации приняли свои конституции. Первыми, опережая федеральное законотворчество, это сделали те субъекты федерации, которые стремились данными юридическими мерами обеспечить себе максимальную политическую и экономическую независимость от России. В 1992 г. были приняты конституции республиками Татарстан и Саха (Якутия), а также дудаевским режимом Чечни. В 1993 г. к ним присоединились республики Тыва (Тува), Башкортостан.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, как и Федеративный договор 1992 г., была основана на регионально-политическом компромиссе. Она определила состав и важнейшие принципы организации федерации, но не завершила процесса ее формирования. Многие проблемы, не устраненные Федеративным договором, перекочевали в Основной закон. В частности, в Конституции РФ провозглашалось равенство субъектов федерации, но в той же статье закреплялись различия между республиками, имеющими собственные конституции, и другими субъектами федерации, имеющими лишь Устав. Конституция 1993 г. фактически закрепила асимметричность отношений субъектов с центром. Она определила три типа субъектов с различными статусами: национально-государственный (республики), административно-территориальный (края, области, Москва, Санкт-Петербург) и национально-территориальный (автономная область и автономные округа).

Конституция не разрешила проблему субъектов федерации сложного состава. Семь субъектов федерации включили в свой состав девять других субъектов федерации в состав Тюменской области вошли обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области вошел Коми-Пермяцкий автономный округ и т.д.

Конституция закрепила многие черты централизованного государства, в частности, сохранялись централизованные судебная система и правoоxpaнитeльныe органы. Не внес ясности Основной закон и в такую тяжелую юридическую и административную проблему, как «совместное ведение», порождавшую трудности регулирования правовых, экономических и некоторых других проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект, была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Первый такой договор был подписан с Татарстаном в феврале 1994 г. Затем и ряд областей, краев, не довольных своим статусом, потребовал заключения двусторонних договоров. Перед президентскими выборами 1996 г. Б. Н. Ельцин был вынужден начать договорный процесс не только с республиками, но и областями, краями, городами федерального значения.

В этом процессе региональным политическим элитам удалось отстоять свои позиции при принятии законов «О прокуратуре», «О милиции» и т.п., добившись влияния на кадровые решения. Однако, пожалуй, главным их успехом стало введение выборности губернаторов. Часто этот шаг рассматривали как одну из мер, приведших к потере «управляемости» федерацией по вертикали.

Уже после введения в действие новой Конституции РФ обнаружились многочисленные существенные ее расхождения с уставами и конституциями субъектов федерации. Федеральная власть обращала на это внимание. По отдельным наиболее грубым расхождениям выносил решения Конституционный Суд, по противоречиям в законах вносила свои представления прокуратура. Однако это была эпизодическая и непоследовательная реакция. Власть, к примеру, закрывала глаза на очевидные и масштабные отклонения от Основного закона в конституциях республик Татарстан, Ингушетия, Тыва, Чувашия. Это было проявлением слабости государства, вынужденного идти на постоянные компромиссы, чтобы сохранить свою целостность.

Прогрессирующая эрозия авторитета и власти Москвы как политического центра Федерации становилась одной из устойчивых и опасных тенденций развития политической ситуации в России. Федеральные полномочия размывались, плавно перетекая в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит, и сам фундамент федерации.

Национально-государственное строительство в Российской Федерации в начале 90-х годов было осложнено в ряде регионов территориальными спорами и межэтническими конфликтами. Осенью 1991 г. в Чечено-Ингушетии произошли события, приведшие к самопровозглашению независимого Чеченского государства. 4 июня 1992 г. Верховный Совет России принял закон об образовании Ингушской Республики. Однако сделано это было без определения границ этой республики, что привело к обострению территориальных споров в регионе: между Чечней и Ингушетией по поводу Сунженского района и между Ингушетией и Северной Осетией по поводу Пригородного района.

Осетино-ингушский конфликт имел исторические корни: ингуши требовали возвращения переданных в 1944 г. Северной Осетии земель Пригородного района. Осенью 1992 г. территориальные споры переросли, в вооруженный конфликт. В ночь с 30 на 31 октября в селах Дачное, Октябрьское, Камбилеевское, Куртат произошли столкновения между осетинскими и ингушскими вооруженными формированиями. Затем в течение нескольких дней — в Пригородном районе, во Владикавказе и прилегающих поселках, в них участвовали также пришедшие сюда из Ингушетии формирования, а затем—подразделения российской армии и внутренних войск МВД РФ.

По данным Прокуратуры РФ, в период вооруженного конфликта с 31 октября по 5 ноября 1992 г. погибло 583 человека, в том числе 350 ингушей и 192 осетина. Боевые действия привели к громадным разрушениям жилого фонда и появлению десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. 2 ноября 1992 г. в ряде районов Северной Осетии и Ингушетии указом президента РФ было объявлено чрезвычайное положение, которое с тех пор периодически продлевалось. Только 20 марта 1993 г. в Кисловодске президенты Северной Осетии и Ингушетии подписали соглашение, в котором стороны впервые заявили о готовности совместно решать проблему возвращения беженцев и вынужденных переселенцев из обеих республик.