8.1. Совершенствование институциональной структуры Европейского Союза

В соответствии с положениями Маастрихтского договора 29 марта 1996 г. в Турине открылась межправительственная конференция с целью внесения изменений в ранее принятые соглашения. Накануне и в ходе конференции основное внимание европейских политиков приковывали к себе вопросы подготовки ЕС к принятию новых членов, реформы его институциональной структуры, поиска способов более эффективной деятельности в сферах внешней политики и безопасности, защиты прав человека и охраны окружающей среды. Возникшие разногласия затянули работу более чем на год. Лишь после выборов в Великобритании и Франции, которые привели к власти соответственно Тони Блэра и Лионеля Жоспена, сложились условия для достижения компромисса. Европейский совет, собравшийся в Амстердаме 16-17 июня 1997 г., одобрил проект нового договора, который был подписан министрами иностранных дел пятнадцати государств-членов 2 октября 1997 г. и вступил в силу 1 мая 1999 г. после завершения процедуры ратификации.

Амстердамский договор стал логическим продолжением Маастрихтского, дополнив и уточнив его, а также более ранние договоры о Европейских сообществах. Основные новшества договора сосредотачивались вокруг реформ институтов ЕС, отношений органов ЕС с гражданами, защиты прав человека, укрепления сотрудничества в сферах внутренней и внешней политики, а также политики безопасности. В частности, он:

- Внес ряд изменений, впрочем, довольно ограниченных, в статус институтов ЕС. Договор установил, что каждое государство может послать только одного представителя в состав Еврокомиссии, отобрав тем самым у крупнейших европейских государств право иметь двух комиссаров. Была повышена роль председателя Еврокомиссии, а сама она стала утверждаться Европарламентом. Численность последнего ограничивалась 700 депутатскими местами, а сфера компетенции расширялась, равно как и юрисдикция Европейского Суда. В ведение парламента вошли вопросы, связанные с общей политикой в области внутренних дел и юстиции. Расширился круг проблем, решения по которым принимаются в Совете ЕС квалифицированным большинством голосов. В то же время не удалось перераспределить голоса в Совете с учетом предстоящего расширения. Под угрозой срыва соглашения решено было вернуться к этому вопросу позже.

- Сделал попытку демократизировать работу органов Евросоюза. Граждане стран ЕС получили возможность обращаться в любой из них напрямую, рассчитывая на получение объективной информации. Уточнялся принцип субсидиарности – распределения власти между институтами разных уровней, в соответствии с которым передача вопроса на более высокий уровень осуществляется только в случае невозможности его разрешения на более низком уровне.

- Закрепил обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять фундаментальные права человека, предотвращать любую дискриминацию. В первую очередь это положение адресовывалось странам-кандидатам, побуждая их к завершению демократических преобразований. Впервые договор предусматривал возможность применения санкций по отношению к государству-члену, допустившему «грубое и длительное» нарушение основных прав и свобод (например, лишение права голоса в Совете).

- Укрепил ОВПБ ЕС. Был введен пост Высокого представителя по вопросам ОВПБ, совмещенный с должностью Генерального секретаря Совета ЕС. В Евросоюзе впервые создавалась правовая база для построения собственного военного измерения.

- В текст Амстердамского договора были включены Шенгенские соглашения, что означало их вхождение в структуру ЕС. Евросоюз провозглашался «пространством свободы, безопасности и справедливости». Шенгенские положения не распространялись на Великобританию и Ирландию, которым с учетом их островного положения разрешалось сохранить пограничный контроль. Вместе с тем подтверждалось участие в Шенгенской зоне двух стран, не являвшихся членами ЕС – Исландии и Норвегии.

- В договор вошел раздел о социальной политике, ранее выступавший в виде приложения. В нем особое внимание уделялось борьбе с безработицей, а создание новых рабочих мест объявлялось приоритетной задачей государств-членов в социальной сфере.

Амстердамский договор вырабатывался и подписывался в непростой период приспособления ЕС к реалиям меняющегося мира, в условиях столкновения разных концепций и взглядов на будущее Евросоюза, поэтому не мог не стать договором компромиссным. Внесенные им изменения являлись гораздо более скромными, чем предложения, выдвигаемые в ходе межправительственной конференции. Он не дал ответа на ключевые вопросы, связанные с изменением институциональной структуры ЕС, в частности не приспособил ее к планируемому приему новых государств-членов. Договор не предоставил ЕС статус субъекта международного права и лишь в ограниченной степени увеличил эффективность деятельности его институтов. Минимальными оказались сдвиги и в ОВПБ, а вопрос об отношениях ЕС с Западноевропейским союзом не получил удовлетворительного разрешения. Поэтому уже в момент вступления в силу Амстердамского договора было очевидно, что необходим созыв новой межправительственной конференции, которая еще раз пересмотрит договоры о Евросоюзе, внеся соответствующие поправки.

Такая конференция начала работу в феврале 2000 г. Ее повестка дня сосредотачивалась главным образом вокруг реформы институтов ЕС. Свои предложения она вынесла на утверждение Европейского совета, состоявшегося в Ницце в декабре 2000 г. и ставшего одним из самых трудных в истории ЕС. Утвержденный там Ниццкий договор, подписанный 26 февраля 2001 г., предусматривал перестройку руководящих органов Евросоюза, которая делала бы возможным их функционирование и принятие решений при наличии 25-27 членов. Новый порядок голосования в Совете ЕС устанавливал, что крупнейшие государства (Германия, Франция, Великобритания и Италия) будут располагать 29 голосами каждое, Испания и Польша – 27, остальные страны, в зависимости от численности населения – от 3 до 14. Произошло также перераспределение мест в Европейском парламенте с учетом скорого присоединения новичков. Количество мест в нем увеличивалось до 732, при этом число депутатов от Великобритании, Италии и Франции сокращалось с 87 до 72. Договор установил, что каждое государство будет делегировать одного комиссара, увеличив тем самым число членов Еврокомиссии с начала 2005 г. до 25. Возрастала также численность Экономического и социального комитета и Комитета регионов. Ратификация Ниццкого договора не прошла беспрепятственно. Референдум в Ирландии в июне 2001 г. отверг его, поэтому пришлось проводить усиленную пропагандистскую кампанию и повторный референдум 19 октября 2002 г. После его успеха договор в начале 2003 г. вступил в силу.

Однако и Ниццкий договор не смог разрешить всех проблем, связанных с глубокой внутренней трансформацией Евросоюза. Поэтому в его руководящих органах зародилась идея о подготовке принципиально нового документа, призванного придти на смену всем договорам, начиная с Парижского, составляющим правовую базу ЕС. В декабре 2001 г. саммит Евросоюза в г. Лаакен (Бельгия) принял решение об учреждении Европейского конвента (полное название – «Конвент о будущем Европейского Союза»), задачей которого должна была стать разработка документа с амбициозным названием Конституционный договор Европейского Союза. Во главе Конвента стал бывший президент Франции Валери Жискар д’Эстен. В конце февраля 2002 г. Конвент, в работе которого приняли участие 105 экспертов, представлявших правительства, национальные парламенты и институты ЕС, провел первое заседание, а уже в октябре Жискар д’Эстен представил Европейскому совету основные положения нового договора. Внеся под давлением критики ряд поправок, Конвент в июне 2003 г. выработал, как казалось, окончательный текст документа и завершил свою деятельность.

В ходе работы Конвента выявились несколько узловых проблем, вокруг которых закипели жаркие споры, отражавшие столкновение различных точек зрения на основные направления дальнейшего развития ЕС. Наиболее дискуссионными оказались следующие положения проекта конституции:

- отказ от принципа полугодовой ротации председательства в ЕС, позволявшего любому государству-члену на шесть месяцев оказаться на вершине власти, с введением поста президента ЕС, избираемого на 2,5 года Евросоветом;

- сокращение до 15 числа комиссаров ЕС, обладающих правом голоса, которые должны будут по очереди представлять 25 государств-членов. Малые страны настаивали на необходимости сохранения за каждым государством по крайней мере по одному посту комиссара с правом голоса;

- введение при голосовании в Совете ЕС принципа «двойного большинства», в соответствии с которым решение будет считаться принятым, если за него проголосовала половина государств-членов ЕС, представляющих 60% населения блока. Этим новшеством полностью пересматривалась договоренность, достигнутая в Ницце, и это означало, что Франция, Германия и Италия, заручившись поддержкой лишь половины стран-членов ЕС, всегда смогут навязать свое решение остальной части государств союза;

- сохранение права «вето» за любой страной ЕС в вопросах, касающихся европейской политики безопасности и обороны, а также отражение в конституции ключевой роли НАТО в евроатлантической системе безопасности, что фактически означало блокирование создания конкурирующих с НАТО европейских оборонных структур;

- ряд католических стран выступили за включение в преамбулу конституции упоминания о христианском наследии европейской цивилизации, что Конвент отказывался сделать.

Конституционный договор предполагалось подписать в декабре 2003 г. на саммите в Брюсселе, однако Испания и Польша (10 стран-новичков уже принимали участие в работе над проектом) отказались там одобрить пересмотр принятых в Ницце принципов голосования в Совете ЕС. Саммит завершился провалом, показавшим отсутствие единства среди стран ЕС в видении будущего Европы. За последующие месяцы Франции и Германии – странам, которые справедливо называют локомотивами интеграции – удалось обещаниями и угрозами сломить сопротивление несогласных, частично подкорректировав положения проекта Конституционного договора (так, наиболее спорный принцип двойного большинства был переформулирован как 14 государств (55 % членов Евросоюза) + 65 % населения). Со второй попытки – в июне 2004 г. – главы государств – членов ЕС Конституционный договор подписали, а в январе 2005 г. за него проголосовал Европарламент.

Однако Конституционный договор мог вступить в силу лишь после его одобрения всеми 25 членами ЕС. Процесс ратификации начался в феврале 2005 г., и 13 государств сказали «да» проекту. Но референдумы, проведенные 29 мая во Франции и 1 июня в Нидерландах, договор отвергли. Во Франции против него высказались 54,87 % проголосовавших избирателей, а в Нидерландах и того больше – 61,6 %. После этого процесс ратификации зашел в тупик, поскольку 10 оставшихся государств предпочли отложить рассмотрение вопроса до тех пор, пока в нем не наметится какая-нибудь определенность.

Французское и голландское «нет» Конституционному договору стало неизбежной реакцией на трудности интеграционного процесса, вытекающие из его стремительного развития на протяжении 1990-х – 2000-х гг. В отрицательном итоге референдумов нашло выражение нежелание части европейского общества наделять слишком большими властными полномочиями институты ЕС в ущерб интересам национальных государств, недовольство слишком большим количеством новичков, которых придется подтягивать до уровня старых членов за счет последних, опасения наплыва дешевой рабочей силы с востока Европы и т.д.

Попытку преодолеть кризис вокруг Конституционного договора предпринял состоявшийся 21-22 июня 2007 г. саммит ЕС, наметивший пути выхода из тупика. Обновленную версию договора (слово «конституционный» из его названия сочли за лучшее убрать) главы государств Евросоюза решили доработать на межправительственной конференции и принять до конца 2007 г., рассчитывая на его вступление в силу уже в 2009 г. При этом ниццкая система голосования в Совете ЕС должна была сохраниться до 2014 г., а в особых случаях – до 2017 г. Были сделаны и некоторые другие уступки в пользу противников Евроконституции: опущено упоминание о гимне и флаге ЕС, чтобы не вызывать ассоциации с государственными символами, снято предложение о введении поста министра иностранных дел Евросоюза. Но главные черты Конституционного договора сохранены: создание должности президента ЕС, уменьшение числа членов Еврокомиссии до 18 человек, отдельная правоспособность ЕС и постепенный переход на систему принятия решений двойным большинством в Совете ЕС.

Действительно, в течение осени 2007 г. текст нового договора удалось согласовать, и 13 декабря состоялось его подписание на саммите в столице Португалии, из-за чего он получил название Лиссабонского договора. Хотя он представлял собой лишь немного измененную версию провалившегося Конституционного договора, однако лидеры государств решили вновь не искушать судьбу и провести его ратификацию в парламентах. Исключением стала Ирландия, вынесшая согласно конституции страны голосование по договору на референдум. Он принес отрицательный результат, хотя к моменту его проведения 18 из 27 государств ЕС одобрили договор. 12 июня 2008 г. 53,4 % ирландцев высказались против ратификации Лиссабонского договора. Вопрос о дальнейшем реформировании институциональной структуры ЕС вновь зашел в тупик.

Только после того как Ирландии были сделаны уступки (в частности, она получила постоянное место для своего представителя в составе Еврокомиссии) и предоставлены гарантии, что не будет отменен льготный налоговый режим, отменены аборты и введена воинская повинность, повторный референдум 2 октября 2009 г. одобрил ратификацию Лиссабонского договора. За принятие документа проголосовали 67,1 % избирателей, против – 32,9 %. Теперь можно ожидать, что договор наконец-то вступит в силу, и вносимые им изменения в институциональную структуру Европейского Союза будут способствовать более эффективной работе его органов.