Римский договор, создание Европейского экономического сообщества (еэс) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома)

Провал договора о ЕОС не означал отказа от европейской интеграции как таковой. Уже в конце 1954 г. Общая Ассамблея ЕОУС приняла резолюцию, призывавшую правительства государств «шестерки» к дальнейшему развитию интеграции. Но лидеры стран Западной Европы осознали, что следует отказаться от слишком далеко идущих планов и сосредоточиться на углублении взаимодействия в экономической сфере, благо к этому времени преимущества открытой экономики выявились достаточно наглядно. Первым о необходимости переноса опыта ЕОУС на другие секторы экономики заговорил голландский министр иностранных дел Йохан Вилельм Бейен, который еще в 1952 г. выдвинул предложение о создании таможенного союза и общего рынка. Он считал, что развитию военной и политической интеграции должна предшествовать интеграция в экономике и социальной сфере. После консультаций Бейена с Ж. Монне и П.-А. Спааком 20 мая 1955 г. Бельгия, Голландия и Люксембург представили совместный меморандум, адресованный ФРГ, Франции и Италии, в котором предлагалось создание таможенного союза и специальной организации по атомной энергии. Заметную роль в выработке меморандума сыграл Монне, который решил не продлевать свои полномочия президента Высшего руководящего органа ЕОУС (они заканчивались в феврале 1955 г.), а сосредоточиться на поиске перспектив интеграционного процесса. Только за февраль-март 1955 г. им было подготовлено 8 предварительных проектов по объединению транспорта и энергетики стран «шестерки», он же впоследствии приложил немало усилий, чтобы убедить скептически настроенных политиков Франции и Германии поддержать меморандум стран Бенилюкса.

1-2 июня 1955 г. в Мессине (Сицилия, Италия) состоялась конференция министров иностранных дел стран – членов ЕОУС. Их главной целью было обсуждение меморандума стран Бенилюкса и возможности создания на его основе таможенного союза государств «шестерки». В ходе трудных переговоров выявилась серьезная разница в позициях малых (Бельгия, Голландия, Люксембург) и крупных (ФРГ и Франция) государств. Поэтому итоговая резолюция носила общий характер, лишь фиксируя стремление к продолжению интеграции в экономической сфере. О ее конкретных условиях предстояло договориться отдельно. Несмотря на отсутствие единства, работа конференции получила высокую оценку как «первый шаг, сделанный после 30 августа 1954 г. в сторону европейского единства».

Созданный в Мессине комитет для разработки проекта создания общего рынка возглавил бельгийский министр иностранных дел Поль-Анри Спаак. Помимо представителей правительств в работе комитета участвовали независимые эксперты. Первоначально там присутствовали и англичане, но на этапе конкретизации интеграционных предложений они отказались от участия в деятельности комитета. Придерживаясь традиционной линии, Великобритания стремилась влиять на интеграцию в Европе, но оставаться за ее рамками и не связывать себя наднациональными структурами. У нее уже тогда стала складываться идея образования менее обязательной зоны свободной торговли с включением скандинавских государств. Рассчитывала она и на французов, которые без особого воодушевления воспринимали федералистские предложения Спаака. Однако Франция оказалась больше заинтересована в развитии отношений со странами «шестерки», видя в них разрешение своих многочисленных экономических и политических проблем, чем в инициативах Лондона. По разные стороны Ла-Манша начало утверждаться различное понимание путей развития интеграционных процессов, которое впоследствии разделяло Великобританию и Францию долгие годы.

В мае 1956 г. комитет Спаака на конференции министров иностранных дел стран «шестерки» в Венеции представил доклад, в котором были изложены основные принципы создания Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома). К этому времени сложилась достаточно благоприятная политическая обстановка, чтобы преодолеть трудности, которые ранее блокировали процесс достижения соглашения. Во-первых, после выборов в январе 1956 г. в Национальное собрание Франции было сформировано коалиционное правительство во главе с социалистом Ги Моле, который придерживался проевропейских взглядов и немедленно заявил о решимости принять активное участие в процессе европейской интеграции. Во-вторых, проведенный в октябре 1955 г. плебисцит в Сааре высказался за вхождение этой территории в ФРГ. Франция должна была отказаться от своей идеи превращения Саара в независимое пограничное государство. Это позволило преодолеть серьезную проблему во франко-германских отношениях и закрепить в общественном мнении мысль о необходимости дальнейшего сближения двух стран. В-третьих, Суэцкий кризис в октябре 1956 г., когда франко-британская интервенция в Египет встретила противодействие США, усилил в Европе тягу к большей самостоятельности от Америки, созданию «третьей силы», которая стояла бы между двумя сверхдержавами.

Тем не менее при обсуждении доклада комитета Спаака выявились и существенные трудности. Первая из них заключалась в позиции Великобритании, которая осенью 1956 г. выдвинула контрпредложение – образовать зону свободной торговли в составе 17 государств – участников ОЕЭС. Странам «шестерки» помимо своих планов пришлось участвовать в переговорах в рамках ОЕЭС, которые, впрочем, не привели к успеху. В декабре 1958 г. британский проект на сессии Совета ОЕЭС был провален. Вторая сложность носила внутренний характер и заключалась в стремлении Франции, Бельгии и Голландии включить в сферу действия общего рынка свои заморские владения. После оживленных дискуссий эти интересы пришлось учесть.

25 марта 1957 г. в Риме состоялась конференция глав государств и правительств Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Голландии и Люксембурга, где договоры о создании ЕЭС и Евратома (Римские договоры) были подписаны. Договор о ЕЭС стал основным учредительным документом Европейских сообществ. Он состоял из преамбулы и шести частей, насчитывающих 248 статей. В качестве целей создания ЕЭС договор указывал на укрепление мира и формирование тесного союза между европейскими народами, обеспечение экономического и социального прогресса своих стран путем устранения разделяющих Европу барьеров, создание общего рынка и постепенную унификацию экономической политики стран-членов. Главную роль в интеграционных процессах договор отводил созданию таможенного союза государств «шестерки». Он предусматривал трехэтапный план его формирования, рассчитанный на 12 лет (1958-1969). За это время, которое, впрочем, могло быть увеличено на три года, предстояло устранить все таможенные барьеры и количественные ограничения во взаимной торговле, а также установить единый тариф и выработать общую торговую политику в отношении третьих стран. Участники «общего рынка» (как по другому стало называться ЕЭС) обязались помимо того создать общий рынок труда, устранив все ограничения на перемещение рабочей силы, капиталов и услуг; проводить общую политику в сфере сельского хозяйства и транспорта; обеспечивать свободную конкуренцию на общем рынке; координировать экономическую политику и способствовать поддержанию равновесия в платежных балансах государств-членов; постепенно унифицировать законодательство стран-участниц в той степени, в которой это необходимо для функционирования общего рынка; проводить согласованную социальную политику, для чего создавался Европейский социальный фонд; создать Европейский инвестиционный банк для содействия экономическому развитию стран сообщества; содействовать экономическому и социальному развитию заморских и зависимых территорий.

Заложенная договором институциональная структура ЕЭС почти полностью повторяла оправдавшую себя структуру ЕОУС. Она предусматривала наличие четырех главных органов: Совета министров, Парламентской ассамблеи, Комиссии и Суда. Высшим органом являлся Совет министров, состоящий из 6 министров соответствующих ведомств государств-членов. Он наделялся функциями координации экономической политики и принятия решений, обязательных для исполнения государствами сообщества. Наиболее ответственные решения должны были приниматься единогласно, но со временем предусматривалась возможность перехода к принятию решений большинством голосов, для чего голоса распределялись между странами следующим образом: Франция, ФРГ и Италия получали по 4 голоса, Бельгия и Нидерланды – по 2 и Люксембург 1. Квалифицированное большинство составляли 12 голосов из 17.

Парламентская ассамблея (с 1962 г. она стала называться Европейским парламентом) состояла из 142 депутатов, избираемых национальными парламентами государств-членов пропорционально численности их населения. Она осуществляла функции консультации и контроля в отношении Комиссии и не играла первоначально важной роли в процессе принятия решений в ЕЭС.

Комиссия ЕЭС становилась высшим исполнительным органом сообщества, наделяясь, кроме того, правом законодательной инициативы. Ее главной задачей являлось выполнение принятых решений и обеспечение функционирования и развития общего рынка. Первоначально Комиссия состояла из 9 комиссаров, назначаемых правительствами государств-членов. Франция, ФРГ и Италия делегировали по 2 комиссара, малые страны – по одному. Комиссия должна была выражать интересы сообщества в целом и ее члены при исполнении своих обязанностей являлись независимыми от правительств. Однако они могли быть отозваны по предложению Совета министров. Первым председателем Комиссии ЕЭС стал западногерманский политик Вальтер Хальштейн.

Общий для всех трех сообществ Суд был призван обеспечивать соблюдение основополагающих договоров и иных законодательных актов, принятых в сообществах. Он получал широкие полномочия в разрешении споров между органами ЕЭС, а также между ними и государствами-членами. Он состоял из 7 судей и двух помощников.

Помимо основных органов в ЕЭС создавались различные вспомогательные институты, важнейшими из которых стали: Социально-экономический комитет, Европейский социальный фонд и Европейский инвестиционный банк. Бюджет ЕЭС складывался из взносов государств-членов, он готовился Советом министров и утверждался Парламентской ассамблеей.

Инициатором подписания договора о Евратоме являлась Франция, испытывающая энергетические трудности ввиду дефицита угля, а кроме того, опасавшаяся развития самостоятельных немецких исследований в сфере атомной энергетики. Договор был подготовлен тем же комитетом Спаака и подписан одновременно с договором о ЕЭС. Евратом задумывался не столько как структура экономической интеграции, сколько как межгосударственное объединение, призванное заниматься разработками в области мирного использования атомной энергии. Задачами Евратома провозглашались: развитие исследований в сфере атомных технологий, координирование инвестиционной политики и поддержка совместных предприятий в сфере атомной энергетики, разработка единых норм безопасности для защиты населения от возможных негативных эффектов развития атомной энергетики, содействие справедливому снабжению потребителей ядерным топливом, взаимодействие с другими государствами и международными организациями в мирном использовании атомной энергии. Институциональная структура Евратома являлась идентичной структуре органов ЕЭС, причем Парламентская ассамблея и Суд становились общими органами всех трех сообществ. На Комиссию возлагалась задача стимулирования исследований в области атомной энергетики в государствах-членах, а также осуществление собственных исследовательских и учебных программ. Управленческие полномочия ее были невелики, скорее она получала координирующие и консультационные функции. Создатели Евратома рассчитывали, что интегрированный атомный потенциал западноевропейских государств сможет ограничить их зависимость от «ядерного зонтика» США. Франция, кроме того, реализовывала еще программу получения атомного оружия и считала, что Евратом поможет ей военных разработках. Среди всех трех сообществ Евратом имел, безусловно, наименьшее значение. Из-за конкуренции со стороны США не все положения договора оказались выполненными.

Создание ЕЭС и Евратома стало большим успехом «шестерки», однако в сообщества вошла лишь малая часть европейских государств. Великобритания по-прежнему отстаивала свою концепцию формирования зоны свободной торговли без принятия общих таможенных тарифов в отношении третьих стран, что диктовалось ее желанием сохранить привилегированные торговые связи со странами Британского содружества. Подписание Римских договоров обеспокоило Великобританию угрозой изоляции от континентальной Европы. После провала ее проекта создания зоны свободной торговли в составе 17 государств ОЕЭС она сосредоточила свои усилия на объединении стран, расположенных вокруг сепаратистской «шестерки». По инициативе Великобритании был создан межправительственный комитет под руководством члена британского правительства Реджинальда Модлинга. Он выработал принципы либерализации товарооборота между будущими участниками соглашения, помощи слаборазвитым регионам и разрешения противоречий в сфере сельского хозяйства. В конце 1959 г. в Стокгольме семь западноевропейских государств, не вошедших в ЕЭС: Австрия, Великобритания, Дания, Норвегия, Португалия, Швейцария и Швеция подписали соглашение о создании Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). После ратификации соглашение вступило в силу 3 мая 1960 г.

Государства-члены ЕАСТ согласовали меры по постепенному снижению таможенных пошлин во взаимной торговле. Опираясь на опыт «шестерки», они установили 10-летний переходный период, по окончании которого должна была последовать полная отмена таможенных барьеров. В отличие от ЕЭС, в ЕАСТ не предусматривалось создания институтов, обладающих наднациональными полномочиями. Высший орган – Совет министров – представлял исключительно государственные интересы и выносил свои постановления единогласно, так что любая страна могла заблокировать невыгодное ей решения. С самого начала характер деятельности ЕАСТ определяло то обстоятельство, что она сложилась поспешно, в результате кризиса, вызванного созданием ЕЭС. В ЕАСТ вошли государства, которые либо не хотели, либо не могли стать членами ЕЭС. В структуре ЕАСТ существовала огромная диспропорция между наиболее влиятельной Великобританией и остальными странами, находящимися на разных уровнях экономического развития. Товарооборот между странами ЕАСТ был невелик, значительно уступая в объеме государствам «шестерки», кроме того ЕАСТ не представляла собой единого географического целого, ее члены составляли своего рода обрамление ЕЭС. Поэтому раскол Европы на два интеграционных блока был только видимым. ЕАСТ не стала и не могла стать достойным конкурентом ЕЭС. Для большинства государств-членов она была временным образованием, призванным помочь им в выработке общего подхода в отношении ЕЭС, усилить их позиции на будущих переговорах о присоединении к «общему рынку». Неудивительно, что уже в начале 60-х гг. четыре страны ЕАСТ, включая Великобританию, подали заявки на вступление в ЕЭС, а остальные выразили желание заключить с ним соглашения об ассоциации.

Римские договоры завершили начальный этап европейской интеграции. Хотя они охватывали по преимуществу экономическую сферу, наиболее проницательные политики сознавали, что таможенный союз и общий рынок являются только средством на пути к главной цели – созданию политического объединения. Первый председатель Комиссии ЕЭС В. Хальштейн говорил: «ЕЭС – это трехступенчатая ракета. Первая ступень - таможенный союз, вторая – экономический союз, а третья – политический союз». Римские договоры сформулировали принципы функционирования сообществ в рамках существовавших на тот момент реалий. После провала ЕОС и ЕПС это был большой успех. Но договоры, помимо того, оставили широкие возможности для углубления в дальнейшем интеграционных процессов и переноса их на новые области сотрудничества.