5. Европейская интеграция в 70-е гг. Период «евросклероза»

Наметившееся на рубеже 60-70-х гг. оживление европейских интеграционных процессов было прервано экономическим кризисом, охватившим страны Запада. Начавшись с замедления роста в большинстве ведущих мировых экономик, он привел к финансовым трудностям в США, которые оказались не в состоянии поддерживать твердый курс своей валюты и в июне 1971 г. в одностороннем порядке отменили свободный обмен доллара на золото. Так рухнула Бреттон-Вудсская система мирового валютного регулирования, и начал действовать принцип плавающих курсов национальных валют. Кризис приобрел еще более острый характер после октябрьской войны 1973 г. на Ближнем Востоке, во время которой арабские страны – экспортеры нефти решили ограничить поставки нефти в государства Европы и США, которые, по их мнению, оказывали политическую и военную поддержку Израилю. За короткий срок цены на нефть выросли в 3-4 раза, вызвав всемирный экономический спад и заставив Запад приступить к структурной перестройке экономики с целью сокращения ее энергозатрат и уменьшения зависимости от импорта нефти. Кризис возродил национальный эгоизм государств, которые в неблагоприятных условиях оказались больше обеспокоены не разрешением общеевропейских проблем, а преодолением собственных трудностей: падения производства, инфляции, массовой безработицы.

Кризис начала 70-х гг. был не единственной причиной вхождения европейской интеграции в новый этап своего развития, получивший название период «евросклероза» или «евроскептицизма». Сказалась определенная усталость от сделанного за предыдущие годы быстрого продвижения вперед, неготовность к взятию новых рубежей. Возникла необходимость в паузе, осмыслении достигнутого, появлении новых стимулов к дальнейшему развитию. Свою роль сыграли, помимо того, состоявшееся расширение ЕЭС, которое, как было отмечено, заметно усилило позиции евроскептиков, а также специфика работы институтов Сообщества, которые вследствие утвердившегося в Совете министров принципа единогласия и оттеснения Комиссии на второй план утратили способность к осуществлению широкомасштабных проектов. Однако не следует думать, что в 70-е гг. интеграционные процессы топтались на месте. Да, произошло своего рода забвение первоначальных целей интеграции (отсюда и термин «евросклероз»), на время были отложены в сторону попытки создания экономического, валютного и политического союзов, недостижимой оказалась провозглашенная парижским саммитом 1972 г. цель образования к 1980 г. Европейского Союза. Вместе с тем Сообщества успешно преодолевали возникающие трудности и, руководствуясь принципом «малых дел», продолжали интеграционное строительство. Хотя оно шло не такими быстрыми, как ранее, темпами, неблагоприятные условия лишь затормозили, но не остановили его.

В 70-е гг. стало окончательно ясно, что сложившаяся институциональная структура ЕЭС не позволяет принимать быстрые и согласованные решения. Возникла настоятельная потребность в реформировании институтов Сообщества. Первая после нефтяного кризиса встреча глав государств и правительств ЕЭС в Париже 9-10 декабря 1974 г. приняла два важных институциональных решения. Во-первых, встречи на высшем уровне с участием министров иностранных дел и председателя Комиссии решено было формализовать, превратив в постоянно действующий орган Сообществ. Теперь он должен был собираться два раза в год: в Брюсселе и в одной из столиц других государств-членов. По предложению президента Франции Валери Жискар д’Эстена встречи на высшем уровне получили название Европейский совет. Он стал высшим органом Сообществ, определяя стратегические направления интеграции, координируя сотрудничество государств-членов во внутренних вопросах и внешней политике, но в то же время находился вне рамок ЕЭС, поскольку не был включен в систему договоров. Европейский совет облегчил принятие принципиальных решений, но ограничил возможности наднациональных структур – КЕС и Европарламента. Тем самым Совет ограничивал федералистские устремления и, в соответствии с французской концепцией сохранения решающей роли государств, усиливал роль межгосударственного сотрудничества как главного фактора развития интеграционных процессов.

Во-вторых, парижская конференция постановила начиная с 1978 г. ввести прямые всеобщие выборы в Европейский парламент. Однако споры о разделе мест в новом Европарламенте затянулись. Только в сентябре 1976 г. европейский совет установил, что он будет насчитывать 410 депутатов, выбираемых на пятилетний срок. При распределении мандатов по странам принимался во внимание прежде всего их демографический потенциал. Крупнейшие государства «девятки» (Великобритания, Италия, Франция, ФРГ) получили по 81 месту, Нидерланды – 25, Бельгия – 24, Дания – 16, Ирландия – 15, Люксембург – 6 мест. Продолжавшиеся споры по процедурным вопросам привели к тому, что первые прямые выборы пришлось перенести на 1979 г. Они состоялись 7-10 июня 1979 г. и привлекли на избирательные участки 62,4 % лиц, обладающих правом голоса. Депутаты Европарламента образовали наднациональные фракции по принципу партийной принадлежности. В 1979 г. наибольшее число мест (29,8 %) получили Европейские социалисты, за ними расположились Европейская народная партия – 24,95 %, Европейские демократы – 14,52 %, коммунисты – 11,06 %, либералы – 8,76 %, демократы – 5,07 % и независимые – 4,84 %. Хотя избранный в результате прямых всеобщих выборов Европейский парламент получил дополнительную легитимность и несколько расширенные полномочия (в частности, право отклонять проект бюджета ЕЭС), его роль в системе институтов Сообщества по-прежнему оставалась невелика. Поэтому несмотря на выраженные федералистские устремления он не имел практической возможности повлиять на ускорение интеграционных процессов.

Парижская конференция приняла еще одно важное решение. Она подтвердила намерение создать Европейский Союз и обратилась к премьер-министру Бельгии Лео Тиндемансу с поручением подготовить доклад, где определялись бы его основные контуры. После годовой работы тот 22 декабря 1975 г. представил документ под названием «Европейский Союз», который вошел в историю как «доклад Тиндеманса». В нем формулировалось перспективное видение интеграции, направленное на преодоление возникших экономических трудностей и национальных противоречий. Возможность создания Европейского Союза доклад связывал преимущественно с развитием общей европейской экономической и социальной политики, а также строительством эффективной институциональной системы Сообществ. Будучи сторонником параллельного развития в ходе интеграции наднациональной и межправительственной составляющих, Тиндеманс отказался от характерного для федералистов принципа максимального расширения компетенции институтов, представляющих Сообщество в целом. Его план, с одной стороны, предусматривал увеличение роли Европейского парламента, который предлагалось сделать двухпалатным. Палата народов избиралась бы всеобщим голосованием, а Палата государств представляла бы правительства стран-членов. Парламент должен был утверждать кандидатуры председателя и членов Комиссии, полномочия которой, в свою очередь, расширялись. С другой стороны, Тиндеманс считал нужным увеличить компетенцию Совета, возложив на него роль центра, соединяющего политическую и экономическую деятельность Сообществ, а также получавшего полномочия в сфере обороны. Принятие решений планировалось осуществлять большинством голосов. Европейский Союз должен был объединить экономическое взаимодействие в рамках трех сообществ с системой европейского политического сотрудничества, причем в ЕПС политические обязательства следовало заменить юридическими. Доклад Тиндеманса предполагал, что в Европейском Союзе будет реализовываться:

- совместное обсуждение вопросов экономических взаимоотношений, внешней политики и обороны;

- общая экономическая, валютная, промышленная, сельскохозяйственная, энергетическая и научно-исследовательская политика;

- развитие общей социальной политики;

- сглаживание различных страновых особенностей;

- защита прав человека и национальных меньшинств.

Доклад Тиндеманса встретил неоднозначный прием в государствах ЕЭС. Если политики стран Бенилюкса и ФРГ его по преимуществу поддержали, то британские группировки различной ориентации и французские голлисты оценили доклад критично, выражая недовольство попытками расширения полномочий институтов будущего Евросоюза и перенесением сотрудничества на сферу обороны. Несмотря на это доклад был признан документом большого значения, КЕС и Европарламент высказались за реализацию сформулированных в нем предложений. Однако в Европейском совете ряд тезисов доклада встретил возражения, в связи с чем приступить к осуществлению заложенных в нем идей стало возможным только по прошествии некоторого времени.

Попыткой найти компромисс, уйдя от имевшихся в докладе Тиндеманса спорных моментов, и отыскать способ адаптировать механизмы Сообществ к нуждам планируемого Евросоюза было создание Европейским советом в конце 1978 г. неформального комитета «трех мудрецов». В него вошли политики с различными взглядами на интеграционный процесс: бывший премьер-министр Нидерландов Б. Бишевель, министр торговли Великобритании Э. Делл и вице-президент КЕС француз Р. Маржолен. Представленная ими в докладе «трех мудрецов» версия Европейского Союза походила на изложенную Тиндемансом и предполагала: тесную координацию внешней политики государств-членов, закрепление достигнутых результатов в сфере экономики и дальнейшую унификацию экономической политики стран ЕЭС, участие будущего Евросоюза в разрешении глобальных проблем (экономических, экологических, контроля над вооружениями и пр.). «Мудрецы» выделяли различные варианты политической интеграции, в зависимости от складывания международной ситуации, при этом подчеркивая неизбежность сочетания межправительственных и наднациональных форм сотрудничества. Хотя этот доклад в силу своего компромиссного характера и ограниченного объема предложений избежал таких споров, как ранее доклад Тиндеманса, его концепция не удовлетворила ни сторонников, ни противников ускорения процессов интеграции. В последующем некоторые его идеи были использованы при разработке новых планов по созданию Европейского Союза.

В 70-е гг. в рамках Сообществ продолжало развиваться начатое ранее сотрудничество в различных областях экономики. Одним из важнейших направлений деятельности ЕЭС стала общая сельскохозяйственная политика. Необходимость ее выработки диктовалась тем, что в послевоенный период европейские государства не обеспечивали себя продовольствием и стремились не допустить возникновения дефицита сельскохозяйственной продукции, а также тем, что в аграрном секторе была занята значительная часть населения, которое следовало защитить от конкуренции со стороны фермеров из других регионов (прежде всего, США и Канады). Основными механизмами общей сельскохозяйственной политики являлись ежегодная фиксация цен Комиссией, прямые субсидии сельхозпроизводителям, заградительные таможенные пошлины. Устанавливая цены на продовольствие на уровне выше мировых, Комиссия обязывалась скупать излишки фермерской продукции в случае падения цен ниже определенного уровня. Тем самым удалось обеспечить стабильность доходов фермеров и предотвратить разорение многих мелких хозяйств, являющихся опорой экономики целых регионов. Но в то же время такая политика привела к возникновению ряда серьезных проблем. Прежде всего, высокие цены способствовали перепроизводству сельхозпродукции, и для их поддержания стало требоваться непомерное количество финансовых ресурсов. Уже в 60-е гг. сельскохозяйственная политика превратилась в тяжелое бремя для бюджета ЕЭС, а в 70-е гг. она поглощала до 70 % его средств. Поскольку дотации распределялись по странам «девятки» неравномерно (основная их часть уходила на поддержку относительно неэффективных французских фермерских хозяйств), необходимость проведения общей сельскохозяйственной политики стала предметом серьезных разногласий между государствами-членами ЕЭС. Уже в феврале 1974 г. после победы на парламентских выборах в Великобритании лейбористское правительство Г. Вильсона подняло вопрос о том, что участие страны в общей аграрной политике Сообщества приносит ей одни убытки, и потребовало пересмотреть условия вступления Великобритании в ЕЭС, уменьшив ее взносы в бюджет. Пришлось начать переговоры о частичном пересмотре условий членства Великобритании, завершившиеся созданием в марте 1975 г. специального «корректирующего механизма». Он позволял Великобритании в течение семи лет получать возмещение ее взноса в бюджет ЕЭС.

С 1972 г. начала проводиться общая региональная политика ЕЭС. Она была направлена на сглаживание социально-экономических различий между богатыми и бедными регионами, создание стимулов к развитию отсталых и депрессивных районов, выравнивание условий жизни людей. Необходимость в региональной политике возросла после присоединения Великобритании и Ирландии, где диспропорции между передовыми и отсталыми регионами были гораздо заметнее, чем в странах первоначальной «шестерки» (за исключением Италии). Поэтому с 1975 г. начал функционировать Европейский фонд регионального развития, ставший основным инструментом региональной политики ЕЭС. Он осуществлял финансирование проектов модернизации инфраструктуры, программ поддержки промышленности, ремесла и сельского хозяйства. Средства между государствами-членами Сообщества распределялись по специально установленным квотам.

На саммите в октябре 1972 г. в Париже был поднят вопрос о разработке общей социальной политики как самостоятельного направления деятельности ЕЭС. Лидеры государств подчеркнули, что «необходимость активных действий в социальной области приобретает такое же значение, как строительство экономического и валютного союза». Говорилось, что следует стремиться к устранению различий в условиях жизни граждан отдельных государств путем проведения регулирующих мероприятий. В 1973 г. Комиссия выработала общие принципы социальной политики для государств-членов, которые в 1974 г. были утверждены Советом в качестве Программы социальных действий Сообщества. Программа предусматривала: улучшение условий труда и жизни людей, обеспечение равноправия мужчин и женщин, охрану жизни и здоровья работников и пр. Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, социальная политика ЕЭС развивалась не без трудностей, вызванных как экономическим кризисом, так и заметной разницей в подходах к социальным вопросам, существовавшей в отдельных странах Сообщества. Наднациональные органы ЕЭС не получили в социальной сфере серьезных полномочий, что также не способствовало прогрессу в этой области. Дальнейшее развитие механизмов общей социальной политики стало возможным только на рубеже 80-90-х гг.

В условиях экономического кризиса по-прежнему актуальной оставалась задача стабилизации валютно-кредитной сферы. Однако первая попытка создания механизма координации валютной политики, начатая в 1970 г. планом Вернера, оказалась неудачной. Экономические трудности заставили Францию, Великобританию и Италию выйти из системы «валютной змеи», из-за чего дальнейшая реализация плана перехода к экономическому и валютному союзу в 1974 г. стала бесперспективной. Однако уже в 1978 г. благодаря усилиям канцлера ФРГ Г. Шмидта и президента Франции В. Жискар д’Эстена концепция создания валютного союза ожила, хотя и в более ограниченных рамках, чем в начале 70-х гг. Вместо валютного союза теперь предпочитали говорить о «зоне валютной стабильности». По предложению председателя Комиссии британского политика Роя Дженкинса Европейский совет 5 декабря 1978 г. принял решение о введении в действие Европейской валютной системы (ЕВС). ЕВС складывалась из четырех составляющих: европейской валютной единицы (ЭКЮ – от английской аббревиатуры European Currency Unit, совпадающей с названием старинной французской монеты), механизма валютного обмена, кредитных условий и трансфертного механизма. Центральным элементом ЕВС являлась ЭКЮ, рассчитанная на основе корзин девяти валют государств-членов с учетом их экономического потенциала и товарооборота. Механизм валютного обмена допускал колебания курсов национальных валют в пределах 2,25 %, хотя позже Великобритании и Италии было разрешено увеличить рамки колебаний до 6 %. ЕВС заработала с 13 марта 1979 г. несмотря на то, что Великобритания не приняла механизм валютных курсов. Благодаря ЕВС уже в 1979 г. удалось стабилизировать валютные курсы стран ЕЭС, а в дальнейшем ЭКЮ играла важную роль в качестве денежной единицы Сообщества. Однако на практике положительные эффекты от введения ЕВС оказались скромнее, чем рассчитывали его создатели.

В 70-е гг. сложились условия к дальнейшему расширению ЕЭС. На путь демократического развития встали страны Южной Европы (Португалия после «революции гвоздик» в апреле 1974 г., Греция после падения режима «черных полковников» в июле 1974 г. и Испания после смерти диктатора Ф. Франко в ноябре 1975 г.), что открыло им дорогу к интеграции в Сообщество. Все три страны рассматривали свое присоединение к ЕЭС не только как средство решения экономических проблем, но и как свидетельство возвращения к ценностям европейской цивилизации, как гарантию невозврата к авторитарным методам правления. Греция подала официальную заявку на вступление в 1975 г., Испания и Португалия в 1977 г. Но переговоры об их членстве в ЕЭС были весьма непростыми и затянулись на довольно долгий срок. Этому способствовало несколько обстоятельств. Во-первых, по уровню экономического развития страны Южной Европы уступали государствам «девятки», поэтому их адаптация к условиям ЕЭС потребовала бы длительного переходного периода и солидной финансовой поддержки. Во-вторых, демократические институты в них были еще слабы и неустойчивы, не вполне отвечая критериям интеграции. В-третьих, они принесли бы с собой ряд международных проблем (англо-испанский спор из-за Гибралтара, греко-турецкие противоречия на Кипре и др.), затрудняя государствам ЕЭС достижение внешнеполитического единства. Наконец, вступление Испании вызывало опасение Франции и Италии за судьбу своих сельхозпроизводителей, которые оказались бы перед лицом серьезной конкуренции испанских аграриев, до 50 % своей продукции экспортировавших на рынки Сообщества. Тем не менее решающую роль сыграло стремление ЕЭС укрепить политическую стабильность на своих южных рубежах, способствовав успешному завершению переговоров. Это стало победой приверженцев политической интеграции, поскольку политические соображения взяли верх над экономическими расчетами. 28 мая 1979 г. был подписан договор о вступлении Греции в Сообщество. Он вступил в силу 1 января 1981 г. Переговоры с Испанией и Португалией длились до лета 1985 г., а членами ЕЭС они стали с 1 января 1986 г. Новое пополнение ЕЭС, с одной стороны, способствовало расширению «общего рынка», усилило позиции сторонников развития интеграционных процессов, поскольку Греция, Испания и Португалия свои надежды на преодоление отсталости связывали именно с тесным сотрудничеством в рамках Европейских сообществ. С другой стороны, «южное расширение» легло тяжелой нагрузкой на бюджет ЕЭС, потребовав выравнивания уровней развития новичков за счет увеличения структурных расходов.

Существенно укрепились позиции ЕЭС за 70-е гг. в системе международных экономических связей. Успешное проведение общей торговой политики позволило Сообществу принять участие в переговорах в рамках ГАТТ. В октябре 1974 г. ЕЭС получило статус наблюдателя при ООН. С мая 1976 г. ЕЭС становится официальным участником встреч «большой семерки». Продолжается и развивается практика подписания многосторонних преференциальных соглашений. 28 февраля 1975 г. в Ломе, столице африканского государства Того, ЕЭС подписало первую Ломейскую конвенцию с 46 государствами Тропической Африки, Карибского моря и Азиатско-Тихоокеанского бассейна (АКТ). Она вступила в силу 1 апреля 1976 г. и стала главным инструментом политики ЕЭС в странах «третьего мира». Предоставив ассоциированным странам ряд таможенных и торговых льгот, Сообщество гарантировало для себя выгодные условия сбыта промышленных товаров. В 1976-1977 гг. договоры о сотрудничестве были заключены с пятью арабскими государствами Северной Африки. В 1976 г. была предпринята попытка налаживания контактов с СЭВ, завершившаяся неудачно. В 1978 г. состоялся первый визит президента США в штаб-квартиру ЕЭС в Брюсселе и произошло подписание первого торгового договора с Китаем. 31 октября 1979 г. ЕЭС подписало вторую Ломейскую конвенцию с 58 странами АКТ. Она вступила в силу 1 января 1981 г. Эта конвенция распространила сотрудничество на новые области, такие как горнорудная промышленность, энергетика, рыболовство, законодательство о труде. На пятилетний срок странам АКТ было выделено 5,2 млрд. ЭКЮ финансовой помощи.