Заключение и ратификация Маастрихтского договора

Внутренние процессы, протекавшие на протяжении второй половины 80-х гг. в Европейском сообществе, а также произошедшие в мире политические изменения подготовили почву для выхода интеграционных процессов в Европе на качественно новый уровень. С одной стороны, ЕС вплотную подошло к решению задачи трансформации в экономический и валютный союз. Пространство без границ выдвигало на передний план вопросы налаживания сотрудничества в юридической сфере, иммиграции, борьбы с организованной преступностью, придавая проблемам внутренней политики европейский масштаб. С другой стороны, завершение холодной войны создало предпосылки к осуществлению давней мечты федералистов – выходу интеграционного процесса за рамки чисто экономической сферы. В связи с распадом советского блока западноевропейские государства получили возможность распространения своего влияния на восток Европы, а кроме того, теперь они могли ослабить узы политической и военной зависимости от США. Для этого требовалось углубить сотрудничество, переведя интеграционный процесс на политический уровень. Ответить на вызовы времени призвано было новое соглашение, которое заменило бы собой основополагающие договоры 1950-х гг.

Предпосылкам к углублению интеграции удачно сопутствовало стремление лидеров ЕС – Германии и Франции – ускорить работу над созданием политического союза. 18 апреля 1990 г. президент Франции Франсуа Миттеран и канцлер ФРГ Гельмут Коль опубликовали совместное письмо с призывом преобразовать комплекс межгосударственных отношений в рамках Сообществ в Европейский Союз. Они предлагали дополнить проведение намеченной ранее межправительственной конференции по ЭВС параллельным созывом второй конференции по политическому союзу, чтобы оба союза могли начать свое функционирование одновременно – с 1 января 1993 г. Франко-германская инициатива натолкнулась на резкое сопротивление премьер-министра Великобритании Маргарет Тэтчер, но она осталась в одиночестве и не смогла воспрепятствовать принятию Европейским советом 28 апреля 1990 г. в Дублине резолюции, назначившей на 14 декабря открытие в Риме конференций по политическому союзу и ЭВС.

На встречах в Риме не удалось придти к согласованной позиции, поэтому работа конференций затянулась, выразившись в регулярных встречах на разных уровнях, рабочих совещаниях и составлении различных записок и проектов. Важную роль их успехе сыграли Г. Коль, обусловивший согласие Германии на ЭВС созданием политического союза, и Ж. Делор, предложивший пакет мер, призванных облегчить разрешение экономических и социальных проблем при строительстве ЭВС. С другой стороны, позиция Великобритании и поддерживавших ее Дании и Португалии препятствовала распространению компетенции будущего Европейского Союза на целый ряд сфер. Они выступили против создания самостоятельных структур безопасности в рамках ЕС, принятия решений в вопросах внешней политики большинством голосов, Великобритания и Дания не соглашались вводить единую валюту, а кроме того англичане возражали против положений социальной главы, подчеркивая, что ни на какие компромиссы в трудовом законодательстве британское правительство не пойдет. Поэтому итоговый документ стал плодом компромисса, в котором пришлось учесть очень несхожие интересы двенадцати государств-членов Сообщества.

Окончательно согласовать Договор о Европейском Союзе (ЕС) удалось на саммите в голландском городе Маастрихте, состоявшемся 9-10 декабря 1991 г. За основу были взяты представленные межправительственными конференциями доклады, однако новый британский премьер-министр Джон Мэйджор добился нескольких важных уступок. Саммит согласился, что Великобритания и Дания не будут участвовать в формировании валютного союза, а Великобритания не подпишет Социальную хартию, прилагавшуюся к договору. По настоянию Мэйджора из договора было удалено упоминание о федерации как цели ЕС, вместо чего появилась запись о «все более тесном союзе народов Европы». Согласованный таким образом договор был подписан министрами иностранных дел, экономики и финансов государств-членов ЕС 7 февраля 1992 г. в том же Маастрихте, войдя в историю как Маастрихтский договор.

Согласно достигнутым договоренностям договор должен был вступить в силу 1 января 1993 г., после его ратификации национальными парламентами государств-членов. Но ратификационный процесс натолкнулся на серьезные трудности, связанные с негативным отношением ряда влиятельных политических сил к договору. Наибольшей проблемой стал негативный результат референдума в Дании 2 июня 1992 г., где «нет» договору сказали на 45 тыс. человек больше (50,7 % голосов), чем «да». Не желая отступать от уже утвержденного текста договора, Европейский совет предложил Дании особые условия членства в ЕС, в частности разрешил ей не отказываться от национальной валюты. Повторный референдум, проведенный 18 мая 1993 г., большинством в 56,8 % голосов высказался в пользу Маастрихтского договора. Трудности с ратификацией возникли также в Великобритании и во Франции. Дж. Мэйджору пришлось отражать атаки как со стороны коллег по консервативной партии, так и со стороны лейбористов. Положительный исход голосования в парламенте решило большинство всего в три голоса. Референдум во Франции, проведенный 20 сентября 1992 г., одобрил договор всего лишь 51,05 % голосов. В результате возникших сложностей график ратификации выдержать не удалось, и Маастрихтский договор начал действовать 1 ноября 1993 г.

Договор состоит из семи частей. Первая определила цели и принципы деятельности Европейского Союза, три последующих модифицировали учредительные договоры о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме. Пятая и шестая часть устанавливали принципы сотрудничества государств-членов в сферах внешней политики и безопасности, а также внутренних дел и юстиции, а в последней части содержались заключительные положения. К договору прилагались 17 протоколов, обладающих обязательной юридической силой, и 33 декларации, такой силы не имеющие.

Компромиссный характер Маастрихтского договора заметно отразился на структуре созданного им Европейского Союза. Фактически в текст договора вошли элементы, присущие как сторонникам федеративного направления развития ЕС, связанного с усилением роли наднациональных институтов, так и приверженцам конфедерализма, делающим упор на межправительственное сотрудничество. Договор придал Евросоюзу не встречавшиеся ранее правовые и организационные черты. ЕС стал своеобразной надстройкой над Европейскими сообществами, сохраненными как параллельно действующие структуры. В рамках ЕС соединились в одно целое наднациональные и межправительственные составляющие интеграции, что особенно наглядно проявилось в создании так называемых трех «опор»:

1) экономический и валютный союз, куда вошли области сотрудничества, относившиеся к сфере ведения Европейских сообществ;

2) сотрудничество в сфере внешней политики и политики безопасности (эта опора получила аббревиатуру ОВПБ – общая внешняя политика и политика безопасности);

3) сотрудничество в области внутренних дел и юстиции.

Вторая и третья опоры ЕС, не существовавшие в Сообществах, получили право функционировать на иных принципах, чем первая, хотя и объединялись единой институциональной структурой. Если сотрудничество в сфере экономики продолжало строиться на наднациональной основе, то вторая и третья опоры стали областью межгосударственного взаимодействия. Тем самым государства – члены ЕС гарантировали себя от принятия невыгодных им решений в сферах внешней политики и безопасности, поскольку европейские органы получили в этих вопросах главным образом информационные и консультационные функции.

Маастрихтский договор ввел европейское гражданство в дополнение к гражданству стран-членов. Граждане ЕС, которыми автоматически стали граждане государств-членов, получило право жить и работать в любой из стран Евросоюза, право голосовать и выдвигать свою кандидатуру на любых муниципальных и общеевропейских выборах по месту своего пребывания. Задача гарантировать права граждан ЕС возлагалась на вновь введенный институт Европейского омбудсмена (уполномоченного по правам человека), который должен был принимать жалобы со стороны граждан и юридических лиц на работу институтов Евросоюза, а также давать рекомендации учреждениям ЕС в вопросах своей компетенции.

В Маастрихтском договоре в качестве официального принципа распределения полномочий между уровнями власти Евросоюза был зафиксирован принцип субсидиарности (взаимодополняемости), в соответствии с которым решения должны приниматься на возможно более низком уровне. Структуры ЕС получали право подключаться к выполнению тех задач, которые не могли быть реализованы силами государств-членов. В то же время несколько расширялись полномочия институтов ЕС. Увеличивался круг вопросов, по которым Совет мог принимать решения большинством голосов, Европарламент наделялся правом утверждения кандидатуры председателя Еврокомиссии и ее состава. Создавался новый вспомогательный орган – Комитет регионов, состоявший из 222 депутатов, представлявших местные и региональные органы власти государств-членов.

Договор предусматривал создание Экономического и валютного союза, который должен был начать функционировать в 1999 г. Сфера действия ЕС распространялась на образование, здравоохранение и культуру, где, впрочем, его органы не получали законодательных полномочий. Предусматривалось упрочение сотрудничества в области охраны окружающей среды, а также развитие трансъевропейских транспортных, телекоммуникационных и энергетических сетей. Создаваемый договором Фонд сплочения должен был финансировать проекты развития инфраструктуры в государствах, ВВП которых на душу населения не превышал 90 % среднего по ЕС (Греция, Ирландия, Испания и Португалия).

Роль главного координатора усилий ЕС в рамках второй опоры - общей внешней политики и политики безопасности – Маастрихтский договор отводил Совету Европейского Союза (так стал называться Совет министров). На основе единогласия он должен был принимать решения, касающиеся выработки общей линии ЕС во внешнеполитических вопросах и предпринятия совместных действий. Бездействовавший с 1954 г. Западноевропейский союз теперь возрождался к жизни и признавался «интегральной частью развития ЕС», способствующей выработке и реализации решений и действий ЕС, имеющих значение для его обороны. Однако между союзами не устанавливалось прямого подчинения. Евросоюз мог только обращаться к ЗЕС с просьбой о каком-либо действии, а тот рассматривал ее в соответствии со своими процедурами.

Маастрихтский договор впервые установил правовые нормы сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции (третья опора ЕС). Оно должно было строиться на межправительственной основе при весьма незначительном участии европейских институтов. Третья опора охватывала: политику предоставления убежища, охраны внешних границ ЕС, противодействие незаконному обороту наркотиков, нелегальной миграции, организованной преступности, терроризму, взаимодействие органов судопроизводства, таможни, полиции, а также обмен информацией в рамах Европола. При этом только визовая политика относилась к компетенции органов ЕС.

Принятие Маастрихтского договора решило задачу вывода процесса европейской интеграции на новый уровень, переведя ее из чисто экономической плоскости в политическую. Изменились и цели экономической интеграции, перейдя от общего рынка и сближения экономических политик государств-членов к экономическому и валютному союзу. В то же время компромиссный характер договора оставил неразрешенными еще множество важных вопросов, стоявших перед Евросоюзом. Прежде всего, не появилось ясности в споре между сторонниками федеративного и конфедеративного направления развития ЕС. Расширив компетенцию институтов ЕС, договор в то же время перенес центр тяжести принятия решений по целому комплексу направлений взаимодействия на межправительственные институты. Возможным выходом из положения могло бы стать принятие концепции разноскоростной интеграции, появившейся еще в 70-е гг. и предоставлявшей возможность тем странам, которые хотят выходить на новые уровни сотрудничества, двигаться вперед, не ожидая остальных. В Маастрихте был сделан первый шаг в этом направлении, когда Великобритания и Дания получили право не присоединяться к валютному союзу, но полной легализации концепция разноскоростной интеграции не получила. Кроме того, Маастрихтский договор не решил проблему расширения ЕС. Необходимо было разработать принципы функционирования ЕС с большим количеством членов и создать основы взаимоотношений со стремящимися к присоединению восточными соседями. Осознавая незавершенность преобразований, начатых Маастрихтским договором, и необходимость серьезной доработки документа, руководители Евросоюза назначили на 1996 г. проведение новой межправительственной конференции, которая должна была уточнить оказавшиеся недостаточными положения договора.