Тема 8. Шенгенское право - особый компонент в системе права Европейского Союза.

Понятие Шенгенского права. (Название происходит от места подписания Шенгенских соглашений — замка Шенген в Люксембурге. О шенгенском праве и Шенгенских соглашени­ях подробнее см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения. М., 2000).

Причины возникновения Шенгенского права, основные этапы его развития. Источники Шенгенского права, соотношение с другими источниками права Европейского Союза.

Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. (Шенгенское соглашение). Конвенция о применении Шенгенского соглашения 1990 г. (Шенгенская конвенция). Соглашения о присоединении. Нормативные акты Шенгенского исполнительного комитета и Совета Европейского Союза. Шенгенский протокол к учредительным договорам 1997 г.

Правовое регулирование пересечения границ Европейского Союза. Понятия «внутренние границы» и «внешние границы». «Шенгенское пространство». Условия въезда иностранцев на территорию Шенгенского пространства.

Шенгенская информационная система, ее элементы, порядок создания и использования. Категории данных, включаемых в Шенгенскую информационную систему.

Классификация виз в нормах Шенгенского права. Единая (Шенгенская) виза: понятие, разновидности, срок действия. Порядок предоставления Шенгенской визы. Требования к ходатайствующим лицам. Документы, необходимые для получения Шенгенской визы. Порядок передвижения по территории Шенгенского пространства лиц, обладающих национальными визами.

Шенгенские достижения – этот термин является синонимом термина «шенгенское право» и обозначает совокупность норм, принятых в развитие «шенгенского процесса» и регулирующих условия въезда и передвижения фи­зических лиц по территории государств-участников в целом, включая условия и порядок получения единой (шенгенской) визы, а также вопросы совместной борьбы с преступностью, в т. ч. создание и функционирование для этой цели единой (шенген­ской) информационной системы. Они являются со­ставной частью «права Европейского союза» в соответствии с поло­жениями Протокола о включении Шенгенских достижений в рамки Европейского союза, приложенного к Амстердамскому договору 1997 г.

Шенгенские достижения или соглашения охватывают:

Шенгенское соглашение о постепенной отмене проверок на общих гра­ницах 1985 г.;

Шенгенскую конвенцию о применении Соглашения 1985 г.;

договоры о присоединении новых государств к Шенгенским соглашениям;

акты, принятые Исполкомом, учрежденным в соответствии с Конвенцией 1990 г.;

акты, принятые в этой сфере Советом Европейского союза, заменившим Шенгенский исполком с 1999 г.

Участие в Шенгенских соглашениях в качестве стороны - прерогатива только государств-членов ЕС. Исландия и Норвегия в Сообществах и Союзе не состоят, а значит, полноправными участниками Конвенции 1990 г. быть не могут. Для подключения их к Шенгенскому процессу была избрана поэтому особая правовая конструкция. 18 мая 1999 г. Совет Европейского союза заключил с двумя этими странами международный договор: “Соглашение между Советом Европейского союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об ассоциации последних с процессом реализации, применения и развития Шенгенских достижений”.

На основании ст.6 Шенгенского протокола к учредительным договорам Европейского союза и Европейского сообщества (см. ниже) и в соответствии с вышеуказанным соглашением 1999 г. Исландия и Норвегия “присоединяются к применению” Шенгенских достижений, становятся их ассоциированными участниками. При этом речь идет не только о Шенгенском соглашении 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г. Исландия и Норвегия обязались выполнять и применять на своей территории все источники Шенгенского права, перечисленные в приложениях к их соглашению с Советом ЕС, а равно те, которые будут в дальнейшем издаваться Европейским союзом в рамках Шенгенского процесса (ст.2 Соглашения 1999 г.).

Таким образом, формально не являясь сторонами Шенгенских соглашений, два северных государства фактически стали участниками Шенгенского процесса. Это открывает возможность использования Шенгенской визы и на их территориях.

Выше мы рассказали об одном из магистральных направлений развития Шенгенского процесса - расширении круга его участников. В то же время не следует ставить знак равенства между присоединением государства к Шенгенской конвенции 1990 г. и вхождением его в Шенгенскую зону.

Практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции 1990 г. - второе самостоятельное направление развития Шенгенского процесса в девяностые годы.

Затянувшиеся ратификационные процедуры, а затем и практические трудности, связанные с выполнением предварительных условий Конвенции 1990 г., привели к тому, что введение в действие этого документа откладывалось не менее пяти раз (во многом в этом повинны сложности, которые возникли при создании Шенгенской информационной системы).

В более или менее полной мере он “заработал” только с 1995 г. в отношении семи государств. Позднее в Шенгенскую зону вошли Австрия, Италия и Греция[]. Присоединение государств Северной Европы (Дания, Финляндия, Швеция; Исландия, Норвегия) запланировано на 25 марта 2001 г., но эта дата не окончательная.

До сих пор речь шла о количественных параметрах Шенгенского процесса. Теперь обратимся к его качественному содержанию.

В качестве третьего направляющего вектора данного процесса можно рассматривать подготовку и принятие новых юридических норм, развивающих и дополняющих Шенгенские соглашения - становление Шенгенского права.

При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г. уже отмечалось, что Конвенция - отнюдь не “статический” документ, содержащий комплекс неизменных правил. Шенгенская конвенция 1990 г. по своему характеру относится к той категории источников права, которые в западной юриспруденции называют “договор-рамка” (traité-cadre). Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. В качестве главного органа, осуществляющего нормотворчество на базе Конвенции, выступал учрежденный ею Исполнительный комитет.

За период 1993-1999 гг. Шенгенский исполнительный комитет утвердил порядка двухсот документов: решения “О продлении единой визы” (14 декабря 1993 г.), “О выдаче единой визы на границе” (26 апреля 1994 г.), “О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений” (16 декабря 1998 г.), “О структуре Шенгенской информационной системы” (29 апреля 1999 г.) и многие, многие другие.

Результатом явилось формирование широкого комплекса юридических норм, который можно условно обозначить термином “Шенгенское право”. Оно охватывает совокупность правил, закрепленных в Соглашении 1985 г. и Конвенции 1990 г., и тех (гораздо больших по количеству), которые приняты на ее основе.

Шенгенское право является многоотраслевым комплексом юридических норм. Оно объединяет в себе различные по предмету и методу регулирования положения, относящиеся к нескольким отраслям национального и международного права: конституционному, административному, финансовому, уголовному, уголовно-процессуальному и др.

Параллельно с правотворческой деятельностью Шенгенского исполнительного комитета развивался другой процесс. Подписанный в 1992 г. Маастрихтский договор (в силе с 1 ноября 1993 г.) наделил Европейский союз и Европейское сообщество компетенцией по многим вопросам, урегулированным Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) включил в Договор о Европейском сообществе специальный раздел: Раздел IV “Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей”.

В девяностые годы в рамках Европейского союза были приняты ряд нормативных актов и конвенций по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанных с ним. В качестве примера можно указать регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г., “Устанавливающий единый формат визы”, регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г. “Определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов”. Последний нормативный акт в приложении содержит перечень стран, граждане которых для въезда на территорию любого государства ЕС должны иметь визу. К ним относится и Россия.

Правотворчество ЕС по вопросам, которые относятся к предмету Шенгенского права, не только дополняет последнее, но и частично вытесняет его из ряда областей регулирования. Это вытекает из двух обстоятельств. Во-первых, оба Шенгенских соглашения заключались в качестве вспомогательных документов для содействия достижению целей Европейских сообществ и Союза. Во-вторых, и это главное, как специально предусмотрено в Шенгенской конвенции (ст.134), ее нормы применяются лишь в той мере, в которой они соответствуют коммунитарному праву, то есть праву Европейских сообществ.

Право Европейских сообществ и Союза в целом, таким образом, обладает верховенством не только по отношению к национальному праву государств-участников, но и к созданному ими (непосредственно или через Исполнительный комитет) Шенгенскому праву.

В результате в течение девяностых годов некоторые из норм Шенгенских соглашений и актов Исполнительного комитета утратили силу ввиду издания по аналогичным вопросам правовых актов и конвенций в рамках Европейского союза. Иногда это относится к целым разделам или главам Шенгенской конвенции. Так, почти все нормы главы 7 третьего раздела Конвенции, посвященной огнестрельному оружию и боеприпасам, утратили силу: вместо них действует специальная директива Совета ЕС.

Несмотря на частичное вытеснение нормативными источниками Европейского союза, Шенгенские соглашения, Шенгенское право в целом, продолжают свое существование и действие. В то же время изменилась их “юридическая природа”.

Напомним, что заключение между странами ЕС Шенгенских соглашений было вынужденной мерой, связанной с невозможностью включить соответствующие правила в учредительные документы и нормативные акты Европейских сообществ. В результате Шенгенские соглашения и основанное на них Шенгенское право первоначально являлись самостоятельными международно-правовыми документами, которые действовали при условии непротиворечия праву Европейских сообществ (затем всего Европейского союза), но занимали самостоятельное место по отношению к последнему.

Такое положение вещей сохранялось около полутора десятилетий. Но когда в результате присоединения к Конвенции 1990 г. участниками Шенгенского процесса стали все государства-члены ЕС, кроме двух, то стало очевидно: самостоятельное существование Шенгенского права более не является необходимым или целесообразным.

Включение Шенгенского права в правовую систему Европейского союза произошло на основании неоднократно упоминавшегося выше Амстердамского договора 1997 г. и вступило в действие одновременно с последним 1 мая 1999 г. Поскольку сторонами Конвенции 1990 г. являются не все страны ЕС, инкорпорация Шенгенского права в “европейское право” (как часто называют сегодня правовую систему Европейского союза), производилась в форме специального протокола, приложенного одновременно к Договору о Европейском сообществе 1957 г. и к Договору о Европейском союзе 1992 г. Это протокол “Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза”, кратко именуемый Шенгенским протоколом.

Хотелось бы обратить внимание на своеобразную терминологию, используемую в названии и в тексте этого документа. Не только во французской, но и в английской его версиях, применен термин из французского языка “acquis”, который можно также переводить как “знания”, “опыт” (от французского acquérir - приобретать).

Может показаться, что этим словом обозначаются реальные достижения, приобретения, блага Шенгенского процесса: открытые внутренние границы, единая виза и т.д. На самом деле термин “acquis” в данном случае имеет другое значение. Под Шенгенскими достижениями понимаются не фактические результаты одноименного процесса, а правила и документы, которые его регулируют. Понятие “Шенгенские достижения”, таким образом, по своему содержанию и объему весьма близко к введенному ранее термину “Шенгенское право”.

Согласно Шенгенскому протоколу договоры и акты, составляющие названные достижения, включаются в правовую систему Европейского союза. Страны ЕС - участницы Шенгенского процесса уполномочены установить между собой отношения продвинутого сотрудничества в областях, подпадающих под действие Шенгенских достижений. Перечень Шенгенских достижений и статей учредительных договоров ЕС, на базе которых применяются документы, входящие в эти достижения, зафиксирован в 1999 г. двумя решениями Совета Европейского союза[44].

Интеграция Шенгенского права в правовую систему Европейского союза изменяет также политические и институциональные рамки Шенгенского процесса. Шенгенский исполнительный комитет прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету - основному законодательному органу Европейского союза. В реализации и принятии новых актов в рамках Шенгенских достижений, контроле за их соблюдением, вправе участвовать и другие институты Европейского союза: Комиссия (главный исполнительный орган), Европейский парламент (представительный орган) и Суд.

На современном этапе участниками Шенгенских соглашений являются все государства — члены Европейского союза за исключением Ирландии и Соединенного Королевства (которые частично все же участву­ют в шенгенском процессе). Новые государства-члены, вступив­шие в Европейский союз в 2004 г. и в 2007 г., также в полном объеме восприняли Шенгенское право. Кроме государств — членов Европейского союза, в Шенгенских соглашениях участвуют в ка­честве ассоциированных членов Исландия, Норвегия и Швейца­рия.