Тема 4. Становление Европейского права, его понятие, особенности и структура. Нормативные правовые акты Европейского Сообщества и Европейского Союза.

Определение понятия «право Европейского Союза». Соотношение терминов «право Европейских Сообществ», «право ЕС» и «европейское право».

Элементы романо-германской и англосаксонской правовых семей в праве ЕС. Принципы права Европейского Союза: понятие, классификация. Общие и специальные принципы. Источники и способ закрепления принципов права Европейского Союза. Роль наднациональных судебных органов в разработке, признании и защите основополагающих принципов права.

Система права Европейского Союза: основные способы построения. Предметный, функциональный и структурный подходы. Отрасли и институты права Европейского Союза. «Институционное» и «материальное» право Европейского Союза. Понятие «коммунитарное право».

Классификация источников Европейского права. Договор об учреждении Европейского Сообщества и Договор о Европейском Союзе - основные источники первичного права, их структура и содержание. Другие источники первичного права. Источники вторичного права. Нормативные правовые акты Европейского Союза, их юридические свойства (регламент, директива, рамочное решение и др.).

Международный договор как источник права Европейского Союза. Международные договоры Европейского Союза с третьими государствами.

Соотношение источников права Союза по юридической силе. Декларация об иерархии источников права Союза 1992 г. и ее реализация в Договоре, устанавливающем Конституцию для Европы 2004 г.

Решения Европейского суда и Европейского суда по правам человека как источники европейского права. Формирование европейского прецедентного права. Акты Сообществ, не имеющие обязательной силы. Заявления и рекомендации.

Действие нормативных правовых актов ЕС во времени. Порядок введения в действие нормативных правовых актов Союза и его особенности. Территориальные пределы действия европейского права.

Право Европейского Союза — новый феномен, появившийся в ходе процесса интеграции в рамках Европейских Сообществ и Европейского Союза. Оно является результатом деятельности наднациональных международных институтов ЕС. Это особая правовая система, возникшая на стыке международного права и внутригосударственного права государств — членов Европейского Союза. Право ЕС обладает самостоятельными источниками и принципами, его автономность подтверждают практика и решения Суда ЕС. Термин «право Европейского Союза» вошел в употребление с начала 90-х годов XX столетия, с момента появления Европейского Союза. Правовой массив, сложившийся до этого, обозначался как «право Европейских Сообществ», «право Европейского Сообщества», «Европейское право», хотя последнее понятие не всегда имеет совпадающее значение по отношению к понятию «право Европейского Союза». В литературе часто рассматривается понятие «право Европейского Союза» как синоним более широкого понятия «Европейское право», используемого в узком смысле. Под Европейским правом в широком смысле понимается регулирование правоотношений в целом в Европе, которое включает в себя деятельность и способы организации практически всех европейских международных организаций. Таким образом, это скорее региональное право, одновременно являющееся международным правом. В узком смысле Европейское право представляет собой право Европейского Союза и Европейских Сообществ. В данном значении понятие «Европейское право» совпадает с понятием «Право Европейского Союза».

Центральным звеном, ядром права Европейского Союза является право Европейского Сообщества (право ЕС). Стержнем же несущей конструкцией права ЕС являются принципы права ЕС, представляющие собой нормативные положения общего характера, влияющие на развитие права и обязательные для правоприменителей. Выделяются функциональные и общие принципы права Европейских Сообществ. К функциональным принципам относятся принцип верховенства права ЕС и принцип прямого действия права ЕС. Принцип верховенства права ЕС закрепляет приоритет норм права ЕС над нормами внутринационального права государств-участников. Нормы национального права членов ЕС не могут противоречить нормам права ЕС. Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное применение права ЕС на территории государств-участников, действие норм права Сообщества без дополнительной имплементации в правовую систему государства-участника. К общим принципам права ЕС относятся: принцип охраны прав и свобод личности, принцип пропорциональности, недискриминации, принцип субсидиарности, равенства мужчин и женщин, защиты окру­жающей среды, защиты от недобросовестной конкуренции, а также ряд процессуальных принципов.

Право Европейского Союза имеет свою систему источников. Это разветвленный комплекс с собственной иерархией, включающий в себя нормы, относящиеся к различным отраслям публичного и частного права. Источники права ЕС подразделяются на две группы, а именно: нормы первичного и нормы вторичного права. К первичному праву традиционно относятся все учредительные договоры, то есть: Парижский Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г., Римский Договор, учреждающий Европейское Сообщество 1957 г., Римский Договор, учреждающий Евратом 1957 г., Маастрихтский Договор о Европейском Союзе 1992 г., а также изменяющие и дополняющие договоры, к которым относятся Брюссельский Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских Сообществ (Договор о слиянии) 1965 г., Бюджетный Договор 1970 г., Бюджетный Договор 1975 г., Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский Договор об изменении Договора о Европейском Союзе, Ниццский Договор, одобривший очередные изменения учредительных договоров Союза 2001 г. К актам вторичного права относятся акты, издаваемые институтами ЕС, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров.

Право Европейского Союза имеет определенные структурные особенности . К его элементам относятся учредительные договоры, положения о правах и основных свободах человека, а также право Европейских Сообществ. Право Европейского Союза не стоит на месте, его можно сравнить с живым организмом, постоянно и динамично развивающимся, обновляющимся и проникающим во все сферы жизни. Уже сейчас можно говорить о тенденциях кодификации, результатом которой стало принятие полноценной Конституции Европейского Союза .

Европейское право имеет достаточно ограниченную и вместе с тем обширную территориальную сферу действия. Право Европейских Сообществ и право Европейского Союза в полном объеме распространяется только на государства, являющиеся непосредственными участниками Европейского Союза. С расширением Европейского Союза на восток расширились и пределы действия европейского права, развитие которого отражает исторические процессы, ведущие в перспективе к единству всей Европы. С рядом государств, не входящих в состав ЕС, отношения строятся на основе норм международного права. Зачастую соглашения, заключаемые Европейским Союзом, предусматривают регулирование ряда взаимных отношений на основе права ЕС или, как минимум, предполагают унификацию законодательства в областях корпоративного, торгового, налогового права.

Источники права сообществ подразделяются на две основные группы, первая из которых получила название “первичное право”, а вторая - “вторичное право”. Критерии подобной классификации обусловлены главным образом происхождением источников: в одних случаях они имеют международно-правовую основу, а в других появились благодаря собственной правовой активности органов сообществ. (74)

Первичное право охватывает, как правило, учредительные договоры Европейских сообществ со всеми их изменениями и дополнениями, включая приложения и протоколы к ним. Они играют роль основных законов и торжественно именуются “конституцией” единой Европы. Вторичное право – это право, которое создается и действует на основе первичного, в соответствии с его положениями. Если подойти с позиций и категориями внутреннего права, то в отличие от учредительных договоров – “конституций” сообществ, акты вторичного права больше сопоставимы с обычными законами и даже с подзаконными актами. Таким образом, деление на первичное и вторичное право – это не просто классификация правовых актов, а основание для иерархии их отношений. В такой иерархии первичное право стоит выше, чем вторичное, а это означает, что акты первичного права обладают приоритетом, высшей юридической силой по сравнению с актами вторичного права.

Иерархия отношений в рамках права сообществ зачастую предопределятся в самих актах первичного права. После того как в Маастрихтском договоре 1992г. были провозглашены принципы и цели сообществ на новом этапе интеграции, государства-члены сочли необходимым включить в текст Договора статью, обязавшую институты сообществ – Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных в учредительных договорах, а также в соответствии с данным Договором (ст. 5 ДЕС). Следовательно, акты институтов сообществ, в том числе носящие характер законов, должны приниматься на основе и во исполнении положений, сформулированных в актах первичного права, отвечать критериям “конституционной” законности сообществ.

Иерархия отношений между первичным и вторичным правом предполагает не только подчинение одних актов другим, но и создание целостной структуры правового регулирования. Положения учредительных договоров и иных документов, охватываемых понятием первичное право, в большинстве случаев сформулированы в самом общем виде, а то и виде программных принципов. Поручения институтам сообществ принять соответствующие правовые акты направлены на то, чтобы конкретизировать общие положения и создать механизмы их реализации.

Понятие “первичное право” охватывает прежде всего три учредительных договора, на основе которых были созданы сообщества: Парижский договор о ЕОУС 1951г. и два Римских договора 1957г. – о ЕЭС и о Евратоме. Учредительные договоры определили институты сообществ, их компетенцию, формы и методы деятельности. Они составили таким образом основу как материального, так и процессуального права сообществ. Не случайно многие ученые именуют данные договора конституционным правом сообществ. Вступивший 1.08.1987г. и внесший существенные изменения и дополнения в учредительные договора Единый европейский акт также относится к разряду первичного права. Актами первичного права являются также, безусловно, Маастрихтский договор 1992г., учредивший на базе сообществ Европейский Союз, и Амстердамский договор 1998г., который развивает и укрепляет принципы европейской интеграции. (75)

Понятие “первичное право” охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемым общим принципам права. Прежде всего, это относится к общим принципам, признаваемым и провозглашаемым в качестве всеобщих правовых ценностей человечества в конституциях государств-членов. С ними соседствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Пункт 2 ст. 6 Маастрихтского договора прямо указывает, что Союз должен уважать основные права личности, как они гарантированы Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод от 4.11.1950г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества. Данная доктрина была заложена еще в Римских договорах и последовательно отражается в решениях и заключениях Суда европейских сообществ. Во-первых, суду предоставлено право обеспечивать сохранение единообразия права сообществ при толковании и применении Договора (ст. 220 ДУЕС). Во-вторых, Суд компетентен принимать решения по спорам, возбуждаемым по мотивам нарушения не только самого Договора, но и правовых норм, связанных с его выполнением (ст. 239 ДУЕС). В-третьих, в ряде статей ДУЕС содержатся прямые отсылки к общим принципам права. В частности, предусматривается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов, Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими, “в соответствии с общими принципами права” (ст. 272 ДУЕС).

Под вторичным правом понимается совокупность правовых актов, принимаемых институтами и другими органами сообществ в соответствии и в рамках своих правотворческих полномочий. Вторичное право – это право, которое вытекает из первичного права, опирается на него и не может ему противоречить. (76)

Рост числа институтов и других органов Европейского Союза, а также масштабов их деятельности предопределяет постоянное увеличение объема вторичного права. Правотворческая деятельность институтов и других органов ограничена такими пределами, как их компетенция, общие условия учредительных документов и принципы первичного права. Поэтому каждый спор, каждое сомнение относительно юридической силы акта вторичного права предполагает рассмотрение, прежде всего, вопроса о том, как он соответствует первичному праву. С определенной мерой условности можно сравнить вторичное право с делегированным законодательством.

В рамках системы вторичного права сложилась своя классификация правовых актов. Еще Договор об учреждении ЕОУС 1951г. выделял три вида правовых актов, принимавшихся Высшим руководящим органом: решения, рекомендации, заключения. Их юридическая сила определялась следующим образом. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляют выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы (ст. 14 договора о ЕОУС).

Римские договоры пошли дальше и выделили уже не три, а пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения. Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех его частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и в Маастрихтском договоре была дана новая редакция ст. 189 ДУЕЭС (в настоящее время ст. 249 ДУЕС): “Для выполнения своих задач Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения. Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому она адресована. Рекомендации и заключения не являются обязательными”.

Если расставлять правовые акты сообществ по уровню иерархии, то верхнюю ступень, бесспорно, займет регламент. Его не случайно сопоставляют с законом во внутригосударственном праве. Путем принятия регламента решаются главные вопросы в деятельности сообществ, регламенты служат основой правового регулирования их политики в наиболее сложных сферах интеграции, где к тому же сообщества имеют самые значительные полномочия (аграрная политика, транспорт, валютная политика, таможенный союз, антимонопольная политика и т.д.). Регламенты, как правило, носят по сравнению с другими правовыми актами сообществ наиболее общий характер, они адресуются не конкретным органам, учреждениям или лицам, а государствам-членам. Три основополагающих свойства регламента – общее применение в государствах-членах, обязательность в полном объеме и прямое действие – предопределяет не только их место в правопорядке сообществ, но и их эффективность. Под действие регламента подпадают государственные органы, юридические и физические лица государств-членов. Всеобщий характер регламента не препятствует его использованию в конкретных случаях. Поскольку регламенты не нуждаются в ратификации государствами-членами, во включении в национальное законодательство и не могут быть изменены даже частично никаким органом государства-члена, они, действуя непосредственно, лучше, чем любой другой правовой акт, обеспечивают единство и стабильность правопорядка в рамках сообществ.

Директива представляет собой правовой акт, отличающийся заметной спецификой. Это акт, наделенной обязательной силой, однако с примечательной оговоркой о результате, который должен быть достигнут государством-членом. Директива адресована определенному государству, которое, однако, вправе выбирать формы и методы ее реализации. В известной мере директивы можно сравнивать с основами законодательства в федеративном государстве, принимая при этом во внимание различия, существующие между таким государством и сообществами. Директива активно используется как форма правового акта во многих сферах интеграции. Ее достоинства проявляются в “мягком стиле” регулирования с активным привлечением к процессу регулирования государств-членов. Выбор формы реализации директивы зависит, как правило, от органов сообществ, но в ряде случаев прямо предписывается первичным правом. Например, ст. 44 ДУЕС предусматривает, что в целях поэтапной ликвидации существующих ограничений на свободу жительства в рамках сообществ Совет, по предложению Комиссии, в сотрудничестве с Европарламентом и после консультаций с Экономическим и социальным советом принимает именно директивы.

Государства-члены участвуют в процессе выполнения директивы главным образом путем принятия актов национального законодательства. При этом они свободны в определении вида собственного правового акта и не обязаны воспроизводить в нем положения, закрепленные в директиве. Главное, - чтобы были реализованы цели и задачи директивы. Сфера наибольшего применения директив – гармонизация права сообществ. После поправок, внесенных Маастрихтским договором, ст. ДУЕС определяет, что “Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка”. В сферах, где у государств-членов нет и не может быть единого стандарта действий и особенно важен индивидуализированный, конкретный подход, связанный с косвенными методами регулирования, директива является самым подходящим видом правового акта.

Что касается решения, то оно схоже с регламентом в том, что обязательно во всей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц. Чтобы более отчетливо провести грань между решением, с одной стороны, и регламентом и директивой – с другой, можно сказать, что во внутригосударственном праве постановление было бы источником административного права, а регламент и директива входили бы в круг законов. Конкретность и управленческий характер норм, закрепляемых решением, не исключает того, что они могут быть адресованы также и государству-члену. Так поступает нередко Комиссия, когда обнаруживается необходимость в отмене или изменении акта национального законодательства.

Особую группу актов сообщества образуют рекомендации и заключения. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в ст. 211 ДУЕС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором. Делается это в двух случаях: когда Договор предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. Различия между рекомендацией заключением ни в учредительных актах, ни в последующих актах первичного права не предусматриваются. Исходя из практики принятия данных актов, можно отметить, что заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос, а рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы.