Тема 14. Конституция Европейского Союза: структура, содержание и вопросы ратификации. Лиссабонский договор.

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы 2004 г. – новый учредительный документ Европейского Союза. Общая характеристика и структура Конституции Европейского союза. Принципы и ценности, отраженные в Договоре, устанавливающем Конституцию для Европы 2004 г.

Предпосылки разработки «Европейской конституции». Резолюция Европейского парламента 1997 г. «О Конституции Европейского Союза». Декларация «О будущем Союза» от 15 декабря 2001 г. (Лаакенская декларация).

Европейский конвент 2002 – 2003 гг.: причины созыва, задачи и полномочия. Состав и порядок формирования Европейского конвента. Руководящие и вспомогательные органы Европейского конвента.

Процедура подготовки Европейским конвентом проекта Договора, устанавливающего Конституцию для Европы (Конституции Европейского Союза). Основные трудности и разногласия при разработке Конституции.

Межправительственная конференция 2003 – 2004 гг. и завершение работы над текстом Конституции. Порядок вступления в силу Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. Причины провала проекта Конституции на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году.

Лиссабонский договор или Договор о реформе (официальное название - Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества) – международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 года.

Реформирование системы управления ЕС, предусмотренные Лиссабонским договором.

Интересно проследить то, как Европейский союз постепенно приходил к идее создания собственной Конституции³.

Строго говоря, документа с таким названием у Союза еще не было. Собственно, и не у всех государств есть писаная конституция. В Великобритании, например, ее заменяют законы, регулирующие круг соответствующих конституционным общественных отношений.

Подобными правовыми актами Европейского союза по своей функции являются, прежде всего, договоры, учреждающие Сообщества и Союз. Так, Суд Европейских сообществ прямо признал, что Договор о Европейском сообществе, “хотя и заключен в форме международного договора, тем не менее, составляет конституционную хартию Сообщества, основанного на господстве права…”4

Замена учредительных договоров полноценной Конституцией позволила бы усилить легитимность Союза, способствовала бы укреплению его единства, авторитета и самоидентификации на международной арене, приблизила союзные власти к интересам граждан и смогла бы полнее учесть государствоподобные качества этой наднациональной организации власти с элементами федерализма.

В 1990 г. Европейский парламент впервые выступил с инициативой принятия Конституции Союза. Через четыре года он разработал и одобрил проект Конституции Европейского союза, выдержанный в классическом государственно-правовом стиле. Проект способствовал росту популярности конституционной идеи среди политической элиты и населения европейских стран.

В 2000 г. в Ницце была принята обстоятельно проработанная Хартия Европейского союза об основных правах. Подобно французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., за которой последовало принятие Конституции, она послужила основой конституционной идеологии и стимулировала возобновление конкретных работ по созданию Конституции Союза. Это стало особенно важным в контексте увеличения Союза еще на 10–13 новых государств-членов и соответствующей корректировки его интеграционных механизмов.

В принятой на встрече в верхах в конце 2001 г. Лаакенской декларации (“Будущее Европейского союза”) были изложены основные идеи будущих реформ и Конституции и на весьма демократических началах образован “Европейский конвент”, призванный их детализировать.

Уже в октябре 2002 г. Президиум Конвента подготовил предварительный проект Конституционного договора Европейского союза, который определил направления работы над Конституцией, обозначил ее принципиальную структуру и предметы ведения конкретных разделов и статей.

В июле 2003 г. Конвент одобрил проект “Конституции для Европы”, который представляет собой конституционный документ принципиально нового качества – первую в истории планеты наднациональную Конституцию. Для ее адекватной оценки потребуются внимательное изучение каждого ее слова, переосмысление многих сложившихся конституционных аксиом, постулатов и предрассудков, а также анализ того, как она будет претворяться в жизнь.

Для принятия проекта Конституции потребуется согласие каждого из 25 государств-членов. Во многих странах проект будет также выноситься на всенародное голосование.

Тем не менее, хотя Конституция еще и не принята, уже имеющиеся в Союзе подвижки позволяют нам хотя бы в самых общих чертах рассмотреть вопрос о становлении основ Европейского конституционализма.

Прежде всего обращает на себя внимание многозначность официального названия будущей Конституции Союза – “Договор, учреждающий Конституцию для Европы”. В слове “договор” отражена комплексная как международно-правовая, так и государственно-правовая природа Европейского союза, т.е. это основанное на договоре объединение государств-членов, союз народов этих государств и одновременно – договор между гражданами всего Союза и его политическим руководством. Это несколько похоже на договорную федеративную Конституцию.

При чисто лингвистическом толковании названия бросается в глаза предлог “для” Европы. Обычно конституции называют в соответствии со страной, без каких-либо предлогов (например, Конституция Италии). Однако, когда в конце 40-х гг. принимался Основной закон Федеративной Республики Германии, его истолковывали как Основной закон для всей Федеративной Республики Германии, имея в виду последующее присоединение ГДР. Вероятно, и здесь мы имеем дело с “приглашением” других государств Европы под защиту Конституции для Европы.

Видимо, в силу такого “программного”, перспективного характера Конституции для Европы географически она предназначена не только для Европейского союза в нынешних его границах, а обозначена с ожиданием его дальнейшего общеевропейского расширения. Это может быть и не совсем корректно, но не вызывает резких протестов соседей по континенту.

Вероятно также, что, учитывая боязнь уступки государствами-членами Союза дополнительных элементов своего драгоценнейшего суверенитета, создатели проекта Конституции избрали несколько отличающееся от стандартного название – Конституция для Европы – как некий примерный, образцовый, программный, но немного менее строго обязательный документ, чем святая святых – собственная Конституция.

Наднациональная Конституция Европейского союза формируется в условиях масштабных качественных преобразований многих традиционных устоев политико-правовой организации общественной жизни, прежде всего самого государства.

Под воздействием интеграционных связей и интересов все больше стран находят для себя полезным добровольно передать ряд своих суверенных прав в компетенцию наднациональных образований международного характера. В результате “возникает новая форма межправительственного взаимодействия, которая ограничивает возможность управления обществом со стороны отдельных государств в пользу управления, осуществляемого совместно и при соответствующем распределении полномочий. В данном процессе федерализации межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет Европейский союз”5.

Таким образом, происходит формирование нового типа государственных союзов, который в западноевропейской доктрине называют федерацией национальных государств или федерацией государств и народов6. Создающаяся в результате такого сплава государственных и международных свойств и качеств гибкая и многоцелевая интеграционная конструкция обеспечивает возможности более эффективного решения проблем комплексного социально-экономического управления в масштабах поликультурного, межэтнического и многоязыкового “общеевропейского” пространства, являющего собой уникальное качественно новое “единство в многообразии”.

Представляется, что таким нестандартным названием Конституции подчеркивается факт официального оформления в Европе упомянутого выше государственного союза нового типа – федерации государств и народов.

Конституционализация общественных отношений в Европейском союзе все более способствует унификации, гармонизации и прогрессивному развитию Союза и, в свою очередь, помогает сближению конституционного законодательства стран-членов этого уникального государствоподобного образования.

Поскольку интеграция в Европе начиналась с интеграции экономической, то все разделы проекта в их органическом единстве пронизаны логикой обеспечения прежде всего экономического взаимодействия и эффективности в условиях верховенства права, свободы, демократии, правового государства, уважения прав человека и основных свобод.

Такое сложное наднациональное образование, как Европейский союз, предполагает более широкий и комплексный анализ с позиций как конституционного, так и международного права. Поэтому в небольшой статье и до вступления новой Конституции в силу логичнее обрисовать хотя бы общие черты этого уникального наднационального конституционного “проекта века”.

По своему объему (333 страницы) Конституция для Европы вполне сопоставима с самыми объемными в мире конституциями: Индийской 1950 г. и Бразильской 1988 г. Вместе с приложениями окончательный текст Конституции может составить около 5000 страниц. Это объясняется тем, что, с одной стороны, она заменяет большое количество сложных по своему характеру учредительных документов Европейского союза. С другой – строительство такой уникальной наднациональной общности, как Европейский союз, состоящий из сохранивших в целом свой суверенитет государств, а также народов и граждан, требует достаточно четкого и детального описания их прав, обязанностей, гарантий, процедур, условий и т.д.

Конституция для масштабов целого континента должна излагаться в достаточно общих формулировках, чтобы резко не задевать суверенитет и национальное достоинство государств-участников, а также при этом дать пространство для маневра и перспективу для последующего рационального судебного толкования. В то же время в вопросах прав, гарантий, процедур и обучения поведению в рамках создающейся в исторически очень короткий период принципиально новой наднациональной общности Конституция должна быть инструктивной, четкой и достаточно подробной.

Структурно Конституция состоит из Преамбулы, четырех обширных частей и большого количества весьма объемных приложений в виде протоколов, рассматриваемых в качестве ее неотъемлемых составных частей.

Преамбула к Конституции является, пожалуй, наиболее концентрированным, глубоко концептуальным и философским документом, воплощающим в себе идеологию, основополагающие цели, задачи и перспективы развития Европейского союза.

Преамбула провозглашает приверженность Союза ценностям демократии, гуманизма, равенства, свободы, разума и уважения к закону. Объединенная европейская цивилизация будет идти по пути прогресса, социального благоденствия и процветания, к культуре, образованию, поддерживая мир, справедливость и солидарность на нашей планете. Особенно интересна высказанная в Преамбуле идея ответственности живущих сегодня перед будущими поколениями и Землей.

Из Преамбулы следует, что объектом Конституции являются и народы объединенной Европы, и государства, и граждане Союза, и лица, находящиеся на его территории. В ней торжественно провозглашается особая роль Европы в развитии гуманитарных ценностей и принципов и ее приверженность к поддержанию мира, справедливости и солидарности повсюду в мире. Эти ценности, однако, носят не только и не столько общеевропейский характер, а являются концентрированным выражением высочайших общечеловеческих цивилизованных достижений.

Именно в Европейском союзе, в т.ч. и в ходе его конституционного развития, происходит формирование самых передовых гуманитарных ценностей, традиций и тенденций, “кристаллизация” будущих мировых общедемократических стандартов, которые должны стать образцом подхода к демократии и правам человека во всех частях нашего все более единого мира.

Главной идеей Преамбулы и всей Конституции является провозглашение в абз. 2 “центральной роли человеческой личности и его или ее неприкосновенных и неотъемлемых прав и уважения к праву”.

Часть I посвящена конституционному устройству Европейского союза и состоит из 9 разделов. В ней фиксируются общие цели и принципы Союза (раздел I); основные права и гражданство Союза (раздел II); порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III “Компетенция и сферы деятельности Союза”); статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV “Институты Союза”); система правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V “Осуществление компетенции и деятельности Союза”).

Здесь же предполагается установить гарантии демократического функционирования данной организации (раздел VI “Демократическая жизнь Союза”), правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII “Финансы Союза”).

В последних разделах части первой закреплены правовые основы отношений с соседними государствами, раздел VIII “Союз и его ближайшее окружение”, а также порядок вступления в Союз новых государств-членов и – впервые в истории этой организации – порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел IX “Членство в Союзе”).

Обращает на себя внимание ст. 56 проекта, предусматривающая возможность установления “привилегированных отношений между Союзом и соседними государствами”. Актуальность данной нормы для нашей страны не вызывает сомнений, особенно после встречи в верхах Россия–ЕС в ноябре 2002 г., на которой были согласованы дальнейшие шаги по формированию “общеевропейского экономического пространства” (Common European economic space) и заявлено о необходимости развивать “стратегическое партнерство” в области борьбы с преступностью, включая борьбу с терроризмом.