Раздел V «Положения об общей внешней политике и полити­ке безопасности» (ст. 11—28), а также

Раздел VI «Положения о сотрудничестве полиций и судеб­ных органов в уголовно-правовой сфере» (ст. 29—42) устанавли­вают правовые основы деятельности Европейского союза в рамках его второй (ОВПБ) и третьей (СПСО) опор

Раздел VII «Положения о продвинутом сотрудничестве» (ст. 43 - 45) разрешает по инициативе отдельных государств-чле­нов (минимум 8) ставить перед институтами Союза дополнитель­ные задачи, которые они будут осуществлять только в отношении государств, заинтересованных в таком «сотрудничестве».

Необходимость подобного раздела обусловлена значительным расширением состава и территории Союза в начале XXI в. Европей­ский союз становится все более неоднородным, и отсюда нужен бо­лее гибкий, дифференцированный подход к развитию интеграции («Европа двух, трех и т.д. скоростей»).

Наиболее известным примером продвинутого сотрудничества на сегодняшний день служит «Шенгенское пространство» с про­зрачными внутренними границами и единой визой.

Раздел VIII «Заключительные положения» (ст. 46 — 53) определяет порядок ратификации и вступления в силу Маастрихтско­го договора и содержит другие нормы общего или заключительного характера В частности, именно здесь закреплена единая процедура пересмотра учредительных документов Союза, предусмотрены ус­ловия и порядок вступления в него новых государств.

Участниками Соглашения о ЕЭП являются, с одной стороны, Европей­ские Сообщества и все их государства-члены, вместе взятые, с дру­гой — страны Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). К последним в настоящее время относятся Исландия, Норвегия, Лихтенштейн и Швейцария. Первоначально со стороны ЕАСТ в Соглашении участвовали также Австрия, Финляндия и Швеция — страны, которые, как уже упоминалось, стали полноправными го­сударствами — членами Европейского союза. (Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ) была образована в 1960 г. на основе Стокгольмского соглашения о ней 1959 г. На протяжении 1960-х гг. ЕАСТ выступала в качестве альтернативы интеграции в рамках обще­ го рынка, но в последующие годы ряд членов ЕАСТ (Великобритания и Дания в 1972 г, Португалия в 1985 г , Австрия, Финляндия и Швеция в 1994 г вы­шли из организации и стали членами Европейского сообщества. Швейцария подписала Соглашение о ЕЭП, но не ратифицировала его. Сегодня экономическая интеграция между Сообществом и Швейцарией строит­ ся на 7 специальных соглашениях, вступивших в силу в 2002 г).

Соглашение о ЕЭП позволило распространить на европейские государства, формально не являющиеся членами Европейских сообществ и Союза, режим общего рынка, в том числе законодательство ЕС по вопросам сво­бодного перемещения товаров, лиц, услуг и капиталов

В-третьих, 24 июня 1994 г. было подписано Соглашение о парт­нерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Рос­сийской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообщест­вами и их государствами-членами — с другой (СПС). Оно вступило в силу 1 декабря 1997 г.³ и определяет сегодня отношения Союза и Сообществ с важнейшим для них соседствующим государством, не являющимся членом ЕС

В-четвертых, к концу 1990-х гг. 13 государств Европы подали заявки на вступление в Европейский союз.

Вместе с тем несколько изменилась ситуация и внутри Сооб­ществ. Подписание и вступление в силу Договора о Европейском союзе 1992 г. не только не замедлило, а, напротив, ускорило процесс реформирования правовых основ этой интеграционной организации, увеличило масштабы реформ и их частоту. В середине 1990-х поло­жения Маастрихтского договора проходили свою апробацию Ре­зультаты ее в целом оправдали ожидания, но при этом практика выявила довольно значительные недостатки в работе Союза, кото­рые необходимо было устранить.

Амстердамский и Ниццкий договоры: реформа Союза

К концу 1990-х гг. несколько важнейших событий предопреде­лили видоизменения Союза и Сообществ в целом.

Во-первых, в 1995 г. на основе Договора о присоединении 1994 г. в Европейский союз вошли Австрия, Швеция и Финлян­дия.

Во-вторых, в 1994 г. было создано Европейское экономическое пространство (ЕЭП).

Непосредственно в самом Маастрихтском договоре (ст. К) пре­дусматривалось, что в 1996 г будет созвана новая «конференция правительств государств-членов» для внесения поправок в учреди­тельные документы Союза (Договор о Европейском союзе, а также в сохраняющие силу Парижский и Римские договоры о Европейских Сообществах).

Новая конференция должна была решить три практические задачи, четко определившиеся для Союза к концу 1990-х гг.

Первая из них — подготовка Союза к крупномасштабному расширению, ситуации, когда одновременно присоединятся не два и даже не три новых государства.

Вторая задача, которая в значительной степени была увязана с первой, — это реформа институтов (главных органов) Союза с целью повышения эффективности их деятельности в новых усло­виях.

Третья задача звучала еще более конкретно и касалась самого «больного» момента в функционировании Союза и Сообществ. Она заключалась в необходимости демократизации законодательного процесса путем расширения правотворческих функций Европейско­го парламента, упрощения этого процесса, перехода к голосованию в институтах ЕС на основе квалифицированного большинства.

Амстердамский договор 1997 г. Результатом конференции стал подписанный 2 октября 1997 г в Амстердаме и вступивший в силу 1 мая 1999 г. документ под названием Амстердамский договор о вне­сении изменений в Договор о Европейском союзе, договоры об уч­реждении Европейских Сообществ и некоторые связанные с ними акты (краткое наименование — Амстердамский договор).

Как видно уже из названия, Амстердамский договор не учреж­дает новых организаций. Его назначение — внести изменения и до­полнения в уже действующие учредительные документы, которые после вступления его в силу были инкорпорированы, соответствен­но, в Договор о ЕС (бывшее ЕЭС), Договор о ЕОУС, Договор о Ев­ратоме и Договор о Европейском союзе.

Основные изменения и дополнения, внесенные им, заключаются в следующем:

1. Был продолжен процесс расширения компетенции Европей­ского Сообщества и союза в целом. К ведению ЕС теперь стали от­носиться визовая, иммиграционная политика, вопросы убежища, по­литика занятости и др. Европейский союз был наделен полномочия­ми издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и процесса.

Кроме того, отдельные государства-члены были уполномочены делегировать институтам Союза дополнительную компетенцию, не дожидаясь внесения поправок в учредительные документы (посред­ством «механизма продвинутого сотрудничества»).

2. Была продолжена институционная реформа, которая разви­вается по направлениям, указанным выше: расширение полномочий Европарламента и постепенная ликвидация права вето представите­лей государств-членов при голосовании вопросов в Совете Евро­пейского союза.

3 Амстердамский договор впервые на уровне Союза закрепил общие принципы конституционного строя (ст. 6 Договора о Евро­пейском союзе) и установил санкции к государствам-членам за их нарушение.

4. Посредством специального протокола, приложенного к Дого­вору о ЕС и Договору о Европейском союзе, в право Европейского союза были включены Шенгенские соглашения, принятые на их основе нормативные акты и другие источники. Шенгенское право от­ныне превратилось в один из составных компонентов системы права Европейского союза.

5. С Амстердамским договором связано так называемое упроще­ние учредительных документов (часть вторая «Упрощение»). Под «упрощением» в данном случае разумеется прежде всего устранение из текста Договора о Европейском Сообществе (как главного учредительного документа) устаревших положений, которые утратили свое значение на современном этапе, например о порядке создания общего рынка

Кроме того, была изменена нумерация статей Договора о Европейском союзе и Договора о Европейском Сообществе. В первом документе буквенные обозначения заменены на цифровые (А ста­ла ст. 1, ст. В — ст 2,) и т.д. В Договоре о Европей­ском сообществе нумерация изменена с целью устранить из текста номера статей, внесенных за прошедшие 40 лет в качестве поправок и потому имевших смешанное обозначение (ст. 189а, ст. 109т, ст. 130у и т.п.). После пересчета первая из них стала ст. 251, вторая — ст. 124, третья — ст 181 и т.д.

При всей своей насыщенности новизной и перспективным ха­рактером закрепляемых положений Амстердамский договор в це­лом так и не смог решить главные задачи, стоявшие в то время перед Союзом. В свете грядущего расширения он лишь унифициро­вал процедуру присоединения к Сообществам и Союзу, изъяв соответствующие положения из трех договоров о Сообществах и вста­вив их в Договор о Союзе Реформа институтов фактически была све­дена к определению максимального числа депутатов Европейского парламента, составившего взятое «с потолка» число 700. Демокра­тизация законодательного процесса была осуществлена не столько за счет усиления полномочий Европейского парламента и совер­шенствования норм, его регулирующих, сколько за счет того, что процедура совместного принятия решений — самая демократичная из всех современных законодательных процедур Союза — была распространена на сферы деятельности Сообщества, где ранее ис­пользовались процедуры консультаций и сотрудничества.

Значение Амстердамского договора состоит прежде всего в том, что он стал первым шагом на пути реформирования Маастрихтско­го механизма, своего рода «работой над ошибками», а потому боль­шая часть его положений была направлена на восполнение пробе­лов в функционировании нового Союза, корректировки и «налад­ки» результатов Маастрихта.

Ниццкий договор 2001 г. Нерешенность трех актуальных задач стала причиной того, что немногим более полугода с момента вступле­ния в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) в феврале 2000 г. была созвана новая конференция правительств государств-членов для подготовки следующей, еще более радикальной, реформы учреди­тельных документов Европейского союза

Она завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ниц­ца, где на уровне глав государств/правительств стран Союза был одобрен текст документа, изменяющего Договор о Европейском союзе и договоры, учреждающие все три Европейские Сообщества. Соответствующий документ поэтому был назван Ниццким до­говором (это официальное наименование), хотя его подписание в окончательном виде состоялось 26 февраля 2001 г. в Брюсселе. Всту­пил в силу Ниццкий договор после ратификации его всеми государ­ствами-членами 1 февраля 2003 г

Ниццкий договор направлен исключительно на то, чтобы изме­нить и дополнить учредительные акты Союза и Сообществ. Непо­средственная причина и цель Ниццкого договора указана в его преам­буле — «завершить начатый Амстердамским договором процесс, который призван подготовить институты Европейского союза к функционированию в расширенном Союзе».

Лейтмотивом Ниццкого договора стала подготовка самого Евро­пейского союза к вступлению новых 12 государств. На самой же Ниццкой конференции было обозначено 13 государств-кандидатов. Всем техническим вопросам грядущего присоединения был посвящен Протокол о расширении, принятый вместе с Договором.

Вступление новых государств-членов в Союз потребовало ре­форм не только от стран-кандидатов, но и от самого Европейского союза. Для этого, в первую очередь, была необходима определенная «перестройка» механизма руководящих органов Союза в плане ук­репления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности.

Потребовал некоторых изменений и правовой статус самих над­национальных институтов. С этой целью Ниццким договором был изменен порядок формирования Комиссии и была установлена пре­дельная численность ее состава (26 человек).

С учетом расширения были изменены квоты на замещение мест в Европейском парламенте, Экономическом и социальном комитете, Комитете регионов. Подверглось коррективам и распределение квот при проведении «взвешенного» голосования в Совете.

Изменения коснулись и предельной численности количества де­путатов Вместо ничем не оправданного числа 700, установленного Амстердамским договором, Ниццкий договор называет число 732. Новый предел количества депутатских мест составляет сумму квот государств-членов на замещение мест в Европейском парламенте с учетом всех 12 государств, которые планируют присоединиться в течение первой декады XXI века

Два существовавших до Ниццкого договора «европейских» су­да, и так перегруженные делами, вряд ли могли бы справляться с новым, обширным кругом дел, который, очевидно, буквально «обру­шится» на них после присоединения стран Восточной Европы, еще не обладающих устойчивыми правовыми традициями Во избежа­ние этого Ниццкий договор ввел третье звено европейской судебной системы — судебные палаты

Демократизация законодательного процесса также имела место в положениях Ниццкого договора. Речь идет, в частности, о даль­нейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие ре­шения. Оно заметно снижает эффективность функционирования Союза уже сейчас. Когда же в Европейском союзе будет 27 стран и более, то сохранение у каждого из его членов права вето может про­сто-напросто парализовать работу всей организации

Итак, Ниццкий договор 2001 г стал по преимуществу подготов­кой Европейского союза к расширению, повлекшей за собой институ­ционную реформу Союза, результатом которой явились новые прави­ла устройства и функционирования механизма политической вла­сти на «европейском» уровне. Ниццкий договор в целом выполнил стоявшие перед ним задачи и создал благоприятный плацдарм для будущего переустройства Союза уже на основе Конституции.

Расширение Европейского союза на современном этапе

Десять государств-кандидатов, обозначенных в Ниццком до­говоре и составивших «первую волну» расширения, присоедини­лись к Союзу в 2004 г., еще 2 присоединились во «вторую волну» в 2007 г. Не исключено, что речь впоследствии может зайти о «третьей волне» современного расширения Союза.

Порядок присоединения новых государств к Европейскому союзу после амстердамских изменений регламентируется учреди­тельным документом Союза. Маастрихтский договор о Европей­ском союзе 1992 г * сегодня закрепляет в ст. 49 основные требова­ния, предъявляемые к государству, которое желает получить член­ство в Европейском союзе, а также процедуру принятия новых членов.

Основных требования к государству-кандидату два:

- государство должно быть «европейским», что означает принадлежность страны к европейской цивилизации независимо от гео­графического положения;

- государство должно уважать принципы, изложенные в ст. 6 (1) Договора о Европейском союзе. Это принципы свободы, демо­кратии, уважения прав человека и основных свобод и господства права.

Существуют также и иные требования к государству, желающе­му стать членом Европейского союза, которые не перечислены в уч­редительном договоре Европейским союзом еще в июне 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене были конкретизиро­ваны дополнительные условия приема новых государств в организацию путем определения «копенгагенских критериев», к которым относятся:

- стабильность государственных и общественных институтов;

- гарантии демократии;

- верховенство закона и соблюдение прав человека, включая защиту национальных меньшинств;

- наличие нормально функционирующей рыночной экономики, эффективного управления и стабильного финансового положения.

В декабре 1994 г. на заседании Европейского совета в Эссене на основе «копенгагенских критериев» были разработаны конкретные требования к государствам-кандидатам, выполнение которых необхо­димо для вступления в Европейский союз. Среди них достижение со­вместимости правовой системы государства с правовой системой Европейских сообществ.

Договор о присоединении 2003 г. Пятый по счету Договор о присоединении был подписан в Афинах 16 апреля 2003 г. Этот До­говор оформил «первую волну» современного расширения Евро­пейского союза. В соответствии с ним к Союзу присоединились сразу 10 государств: Чехия, Эстония, Кипр, Латвия, Литва, Венг­рия, Мальта, Польша, Словения и Словакия.

Принимая во внимание, что именно Ниццкий договор в своих положениях обозначил дату «первой волны» расширения Союза, можно говорить о том, что Договор о присоединении 2003 г. представляет собой логическое продолжение реформ, начатых в Ницце.

Кроме того, Договор о присоединении является результатом поч­ти 10-летней подготовки к небывалому по масштабу присоединению к Европейским сообществам и Европейскому союзу сразу 10 стран Центральной, Восточной и Южной Европы, а также Кипра, терри­ториально расположенного за пределами Европы.

Договор о присоединении вступил в силу после ратификации всеми сторонами 1 мая 2004 г.

Центральной частью этого Договора, общий объем которого чуть менее 2500 страниц, является Акт относительно условий при­соединения и изменений договоров, на которых основывается Европейский союз. Также составной частью Договора о присоединении 2003 г. являются 18 приложений, 10 протоколов, Заключительный акт, 44 декларации и Обмен письмами.

Акт относительно условий присоединения в ст. 1 подразделяет стороны Договора на существующие государства — члены Союза и новые. В соответствии с ним 10 новых государств-членов присоеди­няются ко всем учредительным договорам Европейского союза и признают действующими на своей территории все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Европейских Сооб­ществ (ст. 2).

На новые государства-члены в полном объеме распространяют­ся положения Шенгенских соглашений (ст. 3), а также всех актов, составляющих сегодня Шенгенские достижения или Шенгенское право, инкорпорированное в правопорядок Союза специальным протоколом 1997 г.

В соответствии с Актом новые государства-члены становятся сторонами всех соглашений, заключенных Союзом с третьими стра­нами и международными организациями, в т.ч. Соглашения о парт­нерстве и сотрудничестве с Российской Федерацией 1994 г. Присое­динение к нему новых государств-членов было оформлено специаль­ным протоколом, подписанным летом 2004 г.

Новые государства-члены участвуют в экономическом и валют­ном союзе, созданном существующими государствами-членами, в ка­честве государств-членов с изъятием (ст. 4 Акта). Аналогичным статусом сегодня пользуются существующие государства-члены, не вхо­дящие в зону евро, — Великобритания, Дания и Швеция.

Акт относительно условий присоединения пересматривает численный состав институтов и других органов Союза с учетом квот новых государств-членов, содержавшихся в Протоколе о расширении, приложенном к Ниццкому договору. Сам Протокол утратит свое значение, т.к. наиболее существенные его положения воплощаются в жизнь Договором 2003 г.

Помимо этого, Акт содержит технические и финансовые поло­жения, связанные со вступлением новых государств-членов.

Договор о присоединении 2003 г. символизирует очередной шаг в направлении создания в полном смысле этого слова общеевропей­ского дома, опирающегося на общие правовые начала. Новый до­говор отражает реалии современной политической жизни европейского региона и учитывает интересы не только подписавших его го­сударств, но и других европейских стран.

Договор о присоединении 2005 г. Хронологически последний и шестой по счету Договор о присоединении был подписан в Люксембурге 25 апреля 2005 г. Этот Договор оформил присоединение Болгарии и Румынии к Европейскому союзу, которое составило так называемую вторую волну современного расширения Европейского союза, обозначенную в Ниццком договоре.

Договор о присоединении вступил в силу после ратификации всеми сторонами 1 января 2007 г.

Договор состоит из преамбулы, основной части текста, Протокола относительно условий и договоренностей, касающихся присоединения Болгарии и Румынии к Европейскому союзу, 9 приложений к нему, Акта относительно условий присоединения Болгарии и Румынии, приложений к нему и заключительного акта.

В соответствии с Договором 2005 г. Болгария и Румыния присоединяются ко всем учредительным договорам Европейского союза и признают действующими на своей территории все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Европейских Сооб­ществ. На новые государства-члены в полном объеме распространя­ются положения всех актов, составляющих сегодня Шенгенские достижения.

Как и в случае с Договором 2003 г., в соответствии с Договором 2005 г. новые государства-члены становятся сторонами всех согла­шений, заключенных Союзом с третьими странами и международны­ми организациями, в том числе Соглашения о партнерстве и сотруд­ничестве с Российской Федерацией 1994 г. Вместе с тем в апреле 2007 г. был подписан специальный протокол к СПС о присоедине­нии к нему Болгарии и Румынии в качестве государств-членов Евро­пейских сообществ, аналогичный протокол был подписан и в 2004 г., после «первой волны» современного расширения Сообществ.

Новые государства-члены участвуют в экономическом и валют­ном союзе, созданном существующими государствами-членами, в качестве государств-членов с изъятием.

Договор о присоединении Болгарии и Румынии завершил со­временный этап расширения Европейского союза, принятие сле­дующих государств-кандидатов планируется провести только в будущем десятилетии.