Возникновение «паузы» в советско-американских отношениях и нарастание разногласий по вопросам прав человека

В 1974 г. в США начался политический скандал («уотергейтское дело»), в связи с изобличением администрации Р.Никсона в злоупотреблениях властью. Президента обвинили в принятии им незаконного решения об установке прослушивающих устройств в штаб-квартире демократической партии в отеле «Уотергейт» в Вашингтоне во время кампании по проведению президентских выборов 1972 г. По американским законам это было серьезное правонарушение. В случае признания президента виновным, конгресс мог на основании конституции отстранить его от должности (подвергнуть импичменту). Понимая неизбежность такого оборота событий и упреждая решение конгресса, летом 1974 г. президент Р.Никсон подал в отставку. Его место занял вице-президент Джеральд Форд.

Республиканская администрация оказалась объектом критики по всем вопросам ее политики, включая внешнюю. Курс разрядки в отношениях с СССР стали называть непродуманным, а соглашения с Советским Союзом – невыгодными для Соединенных Штатов. Ощущая утрату общественной поддержки, республиканцы вели себя крайне осторожно, боясь дальнейшего обострения отношений с конгрессом.

Новый президент попытался включиться в переговоры с СССР. 24 ноября 1974 г. состоялась его встреча с Л.И.Брежневым во Владивостоке. По ее завершении было подписано заявление, в котором  фиксировались параметры будущего советско-американского соглашения об ограничении наступательных вооружений. Предполагалось, что СССР и США смогут сохранить пусковые установки баллистических ракет наземного и морского базирования, а также стратегические бомбардировщики в суммарном количестве, не превышающем 2400 единиц. При этом для пусковых установок баллистических ракет наземного и морского базирования с РГЧ индивидуального наведения устанавливалось ограничение в 1320 единиц. Второй тур переговоров по ограничению стратегических вооружений (ОСВ-2) предполагалось завершить до конца 1975 г., а затем приступить к следующей серии обсуждений (ОСВ-3). Договоренности 1974 г. осуществить не удалось. Советско-американский диалог приостановился. Обострение отношений было вызвано срывом советско-американских договоренностей по экономическим вопросам.

Еще в октябре 1972 г. между СССР и США было заключено соглашение о торговле и кредитах, в соответствии с которым стороны на взаимной основе предоставляли друг другу режим наибольшего благоприятствования. Одновременно было подписано соглашение об урегулировании расчетов между двумя странами по ленд-лизу – поставкам, которые США осуществляли Советскому Союзу во время Второй мировой войны. До 2000 г. СССР должен был выплатить Соединенным Штатам 722 млн долл. Осенью 1974 г. эти соглашения поступили на утверждение в конгресс. По ходу их рассмотрения сенатор-демократ Генри Джексон выступил с заявлением, в котором он изложил факты, иллюстрирующие ограничительную практику СССР в вопросах выезда из Советского Союза граждан, желающих его покинуть. В частности, было указано на введение советскими властями в 1972 г. положения об обязательной выплате гражданами, подавшими заявления на выезд из СССР, компенсации за полученное ими в Советском Союзе бесплатное высшее образование. Речь сенатора вылилась в пылкое обвинение советского руководства в нарушении прав человека, прежде всего права свободно покидать свою страну и возвращаться в нее.

Ключевым моментом речи Г.Джексона было предложение внести поправку с Закон 1974 г. о внешней торговле (Trade Act of 1974), в соответствии с которой режим наибольшего благоприятствования в торговле разрешалось применять лишь к тем коммунистическим странам, которые соответствуют критериям соблюдения гражданских свобод и прав человека, включая право на эмиграцию. В палате представителей конгресса аналогичное предложение внес конгрессмен Чарльз Веник. Впоследствии оба эти взаимосвязанные предложения были названы «поправкой Джексона – Веника» по именам обоих их авторов. В принципе эта поправка носила универсальный характер и могла касаться отношений США не только с СССР, но и с Китаем или другими социалистическими странами. Но в ситуации осени 1974 г. она была направлена прежде всего на то, чтобы обесценить для СССР советско-американское торговое соглашение  1972 г. Борьба вокруг принятия поправки породила атмосферу скандала вокруг всего комплекса советско-американских отношений.

Между тем, до 1974 г. Москва медленно, но явно смягчала эмиграционные правила. Если в 1970 г. разрешение на выезд из СССР получило несколько сотен человек, то в 1973 г. было выдано 35 тысяч таких разрешений. Советское руководство и сам Л.И.Брежнев были склонны регулировать вопрос о квотах выезда на основе неформальных договоренностей с США.

Основной массой выезжающих из СССР в этот период были лица еврейской национальности. Всплески числа желающих покинуть Советский Союз коррелировали с арабо-израильскими войнами. В 1967 и 1973 гг. проблема еврейской эмиграции приобретала для внешней политики СССР повышенную остроту. Израильское правительство и руководители Всемирной сионистской организации старались стимулировать прибытие в Израиль переселенцев из Советского Союза, тратя на это значительные финансовые средства. Было общеизвестно, что более половины лиц, официально выезжавших из СССР по израильским въездным визам, на самом деле ехали в США и страны Западной Европы. Но какая-то часть эмигрантов на самом деле переселялась в Израиль, пополняя ряды израильской армии. Арабские страны делали представления советской стороне по поводу того, что выезд «советских евреев» способствует укреплению военной мощи Израиля. Москва старалась учитывать мнение Вашингтона, по возможности не задевая интересы арабских государств.

В США понимали это. Но демократам был нужен скандал. Сенатор Г.Джексон всюду повторял требование увеличить число ежегодных выездов из СССР до 60 тыс. Ему подыгрывали американские еврейские организации, по разным причинам заинтересованные в притоке еврейского населения как в Израиль, так и в США. Шумная пропагандистская кампания, развернутая вокруг спора из-за эмиграционных квот, приобрела вызывающий характер по отношению к Москве: американские сенаторы указывали, каким образом надо решать вопросы, относящиеся к внутренней компетенции советского правительства. Кульминация скандала наступила 13 декабря 1974 г., когда поправка Джексона – Веника была принята. В январе 1975 г., СССР денонсировал советско-американское торговое соглашение 1972 г. и прекратил выплаты по ленд-лизу, которые он осуществлял в 1972-1974 гг. Поправка Джексона – Веника до сих пор не отменена.