6.3 Таможенный союз в правовом ракурсе

Участие государства в таможенном союзе само по себе ipsojure не предполагает непременной передачи кому-либо суверенных прав в тех или иных сферах правового регулирования, находящихся в пределах юрисдикции государств-членов.

Таможенные союзы формально-юридически создаются посредством заключения международных договоров. Этот способ, как таковой, отнюдь не означает утраты суверенных прерогатив государств-участников в большей степени, нежели в результате заключения любого иного международного договора, к примеру, в том числе и такого системообразующего, как Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ). Таможенный союз регионального характера предполагает прежде всего (обычно поэтапно) отмену в торговле между странами-членами импортных и экспортных таможенных пошлин, а также некоторых количественных ограничений. Кроме того, согласовывается и вводится в действие единый таможенный тариф по отношению к третьим государствам. В такого рода взаимосогласовываемых мерах какого-либо ущемления государственного суверенитета, как такового, не усматривается.

Дальнейшие возможные изменения единого таможенного тарифа или иных условий таможенного союза могут согласовываться посредством прямых межгосударственных переговоров, но также и в рамках специально образуемого органа в рамках таможенного союза. Если этот орган наделяется правом самостоятельно, без прямо выраженного согласия каждого участвующего в таможенном союзе государства принимать решения, обязательные для всех этих государств, тогда есть основания говорить о возможных наднациональных прерогативах данного органа. Но если решения в соответствующем органе принимаются на консенсуальной основе, тогда вообще нет видимых оснований заявлять о какой-либо "наднациональности" или об ущемлениях суверенитетов стран - членов таможенного союза.

Ныне уникальный многозначимый таможенный союз действует в рамках Евросоюза (ЕС), в котором, в частности, изменения единого таможенного тарифа принимаются по предложениям Брюссельской Еврокомиссии высшим органом ЕС - Европейским Советом квалифицированным большинством голосов представителей государств (ст. 28 Римского договора 1957 г.). Но эта процедура отнюдь не однозначно может быть квалифицирована как "наднациональная" или, более того, ущемляющая национальные суверенитеты. Вообще, как свидетельствует опыт развития ЕС, жупел пагубной "наднациональности" системы ЕС представляется весьма преувеличенным и является, скорее, наследием советской идеологизированной пропаганды времен "холодной войны". Более чем за 50 лет существования Европейского сообщества ни одна из его стран - членов не воспользовалась своим суверенным правом свободного выхода, зато от желающих попасть туда - отбоя нет.

Таможенные союзы классического типа, как известно, появились еще в XIX в., задолго до ЕС, и их существование отнюдь не сказывалось прямо на суверенности государств-членов. Представляется в этой связи неоправданной какая-либо прямая аналогия таможенного союза в его классическом виде с таможенным союзом в рамках ЕС. Этот последний (таможенный союз) представляет собой лишь один из инструментов и элементов построения гораздо более масштабного и претенциозного проекта — экономического союза государств - членов ЕС. И возможные "наднациональные" элементы этого союза определяются отнюдь не действием в его рамках именно таможенного союза.

Участие в таможенном союзе означает на практике предоставление таможенно-тарифных и т.п. преференций странами - членами союза друг для друга, но не для третьих стран, что ставит эти последние в худшее конкурентное положение. В этой связи, естественно, возникают проблемы определения: а не противоречат ли взаимные преференциальные льготы для стран - членов таможенного союза условиям торговых договоров стран - членов союза с третьими государствами?

Авторитетный эксперт современного международного торгового права Дж. Джэксон отмечает, что творцы ГАТТ исходили из региональной исключительности, закрепленной в виде стандартной оговорки во всех торговых договорах, в которых, в частности, в силу как обычая, так и эксплицитных договорных условий отдельные региональные формирования издавна рассматривались как основание для исключений из действия оговорки о наиболее благоприятствуемой нации. Такие исключения, кстати, были общеприняты и в двусторонних торговых договорах СССР и его правопреемницы - России с другими странами.

Но остается вопрос: действительно ли то или иное региональное, преференциальное объеди­нение, тот или иной таможенный союз отвечают стандартным критериям для таких объединений и оговоркам о наибольшем благоприятствовании, содержащемся в соответствующих многосторонних или двусторонних торговых договорах?

Возникают вопросы и о совместимости членства в таможенном союзе с участием в других международных организациях, в которых регулируются вопросы торгово-экономического сотрудничества. В наибольшей мере это касается Всемирной торговой организации (ВТО) как организации почти универсального характера в области международной торговли.

Возможности совмещения участия в системе ВТО и в некоем таможенном союзе сводятся в правовом смысле, по сути, к соответствию условий конкретных таможенных союзов условиям ГАТТ (включая оговорку о наибольшем благоприятствовании), которое является основным правовым инструментом таможенно-тарифного регулирования в системе ВТО. Статья XXIV ГАТТ (с соответствующими дополнениями в договоренности 1994 г. о толковании ст. XXIV) специально определяет условия совмещения параллельного участия тех или иных государств как в ГАТТ, так и в каком-либо преференциальном объединении, т.е. в таможенном союзе или в ассоциации (зоне) свободной торговли. Такое совмещение подпадает под определенные ограничения.

Во-первых, исключения из общего режима ГАТТ допустимы только для таких таможенных союзов или ассоциаций свободной торговли, которые удовлетворяют требованиям либерализации всей охватываемой торговли.

Во-вторых, что касается именно таможенных союзов, требуется, чтобы общие условия, относящиеся к "внешней" торговле с третьими странами, не были в целом более ограничительными, нежели общее воздействие, оказывавшееся пошлинами и правилами, применявшимися до того, как был образован таможенный союз.

Приведенные требования, фигурирующие в ГАТТ, как нетрудно заметить, исходят из сложно определяемых соответствующих фактических состояний, а потому и затруднительны для применения, вызывают много споров.

Кроме того, отступления от общего режима наибольшего благоприятствования в ГАТТ согласно ст. XXIV допустимы и в отношении так называемых промежуточных, или временных (interim), преференциальных соглашений, т.е. таких, которые предусматривают постепенное, в течение "разумного" времени создание таможенного союза или ассоциации свободной торговли. Такие постепенность и нечеткость конкретных взаимных обязательств стран-членов создают, как отмечают исследователи, "лазейки" для признания весьма рыхлых преференциальных соглашений с неопределенными условиями и сроками завершения. Но, хотя таких соглашений насчитывалось более сотни, каких-либо неодобрений их состоятельности в рамках ГАТТ не наблюдалось.

В итоге можно сделать вывод, что само по себе образование таможенного союза (тем более обычно не одномоментное, но поэтапное) не входит принципиально в противоречие ни с участием в ГАТТ/ВТО, ни с ведением переговоров о вступлении в ВТО одновременно с переговорами о создании таможенного союза.

Вместе с тем, не известна практика вступления в ГАТТ/ВТО какой-либо страны — участницы таможенного союза индивидуально при неучастии в ВТО других стран - участниц того же таможенного союза. Вообще такое гипотетическое положение представляло бы очевидные сложности, в частности при проведении традиционных в рамках ГАТТ/ВТО переговоров (раундов) о пересмотре и снижении ставок таможенных тарифов и других условий системы ВТО. Отчасти в этой связи в ГАТТ/ВТО участвуют не только государства - члены ЕС, как таковые, но и сам союз в собственном качестве, особенно в тарифных переговорах.

В то же время если какая-либо страна уже состоит в ВТО до вступления в силу таможенного союза с ее участием, то такое положение юридически не помешает этой стране также участвовать и в таможенном союзе, если он будет удовлетворять требованиям ст. XXIV ГАТТ.

Участие какого-либо государства (например, России) в региональных организациях (к примеру, СНГ или ЕврАзЭС), которые декларируют или осуществляют некое сотрудничество в торгово-экономических вопросах, также в принципе не создает препятствий для вступления данного государства в таможенный союз, если условия соответствующих региональных объединений этому не противоречат, что практически мало реально.

Не должно также препятствовать членству государства в таможенном союзе его участие в двусторонних торгово-экономических договорах с другими государствами. Но, разумеется, при этом необходим предметный анализ действующих конкретных двусторонних договоров.

В целом при образовании таможенного союза не возникает непременной необходимости какого-либо общего, универсального переформирования существующей договорно-правовой базы членов этого таможенного союза с третьими странами по вопросам тарифного и иного внешнего торгового регулирования, а также универсальных изменений судьбы двусторонних торговых соглашений с третьими странами. Определенные изменения, разумеется, могут быть неизбежны, но, по-видимому, должны решаться ad hoc - индивидуально в каждом конкретном случае, в зависимости от обоюдной заинтересованности сторон. Во многих случаях, очевидно, потребуются лишь нотификации об участии в таможенном союзе.

Концептуально важно, что участие государства в преференциальных, региональных объединениях (таможенные союзы или ассоциации свободной торговли) рассматривается в современном международном праве, по сути, как суверенный выбор того или иного государства, и сам по себе этот выбор не противоречит как многосторонним (ГАТТ/ВТО), так и двусторонним или региональным договорным обязательствам данного государства. Об этом красноречиво свидетельствует и международная практика. К примеру, вступление отдельных государств - участников ГАТТ впоследствии также и в Европейское экономическое сообщество или в Североамериканскую ассоциацию свободной торговли (НАФТА) не вызвало каких-либо серьезных формально-юридических осложнений, связанных с их обязательствами, вытекающими из участия в многостороннем соглашении (ГАТТ) или в их двусторонних торговых соглашениях с третьими странами.