Международных отношений Роль международных организаций

Международные организации относятся к числу наиболее развитых и разнообразных механизмов упорядочения международной жизни. Заметное повышение активности международных организаций, равно как и значительное увеличение их общего количества, является одним из примечательных феноменов современного международного развития.

Согласно данным Союза международных ассоциаций, в 1998г. существовало 6020 международных организаций; за последние два десятилетия их общее число возросло более чем вдвое[10].

Международные организации, как правило, разделяют на две основные группы.

1. Межгосударственные (межправительственные) организации учреждаются на основе международного договора группой государств; в рамках этих организаций осуществляется взаимодействие стран-членов, и их функционирование основано на приведении к некоторому общему знаменателю внешней политики участников по тем вопросам, которые являются предметом деятельности соответствующей организации.

2. Международные неправительственные организации возникают не на основе договора между государствами, а путем объединения физических и/или юридических лиц, деятельность которых осуществляется вне рамок официальной внешней политики государств[11].

Понятно, что межгосударственные организации оказывают гораздо более ощутимое воздействие на международно-политическое развитие - в той мере, в какой главными действующими лицами на международной арене остаются государства. Вместе с тем международных неправительственных организаций больше, чем межгосударственных, причем на протяжении многих лет наблюдается устойчивая тенденция увеличения их числа. В 1968 г. было 1899 международных неправительственных организаций, в 1978 г. - 2420, в 1987 г. - 4235, в 1998г.- 5766. В этом находит свое проявление усиливающаяся глобализация мировой системы с отчетливо выраженным возрастанием объема разнообразных транснациональных (точнее, трансграничных) взаимодействий.

В принципе в таком развитии можно видеть предпосылки для радикальной трансформации системы международных отношений и формирования глобального мирового сообщества, в котором самоорганизация и регулирование общественных процессов будут осуществляться не через взаимодействие между государствами, а непосредственно, с помощью механизмов прямого действия. Международные неправительственные организации в таком случае могут рассматриваться как элементы формирующегося глобального гражданского общества. Следует отметить, что среди специалистов нет единого мнения в трактовке этой тенденции. Но в любом случае появление все большего числа негосударственных действующих лиц (акторов), оперирующих на международной арене параллельно с государствами и в известном смысле оспаривающих их монопольное положение, становится примечательным феноменом в развитии международных отношений.

Достаточно ощутимо и влияние неправительственных организаций на международную жизнь. Они могут поднимать вопросы, которые не затрагиваются деятельностью правительств; собирать, обрабатывать и распространять информацию о  международных проблемах, требующих общественного внимания; инициировать конкретные подходы к их решению и побуждать правительства к заключению соответствующих соглашений; осуществлять наблюдение за деятельностью правительств в тех или иных сферах международной жизни и выполнением государствами взятых на себя обязательств; мобилизовывать общественное мнение и способствовать возникновению чувства причастности «простого человека» к крупным международным проблемам.

И все же значение межгосударственных организаций для регулирования международной жизни неизмеримо больше. В этом отношении они проявляют себя как бы в двух ипостасях - с одной стороны, образуя поле кооперативного или конфликтного взаимодействия между государствами-членами, с другой - выступая в качестве специфических действующих лиц на международной арене и таким образом оказывая самостоятельное влияние на динамику развития международных отношений.

Впрочем, мера такой самостоятельности - вопрос тоже достаточно спорный и традиционно являющийся предметом дебатов среди аналитиков. Сторонники «реалистической парадигмы» в подходе к международным отношениям полагают, что межгосударственные организации «производят» лишь то, что «вкладывают» в них государства-члены, и не способны генерировать никакой импульс, выходящий за пределы внешней политики последних. Иными словами, межгосударственные организации рассматриваются лишь как постоянный дипломатический форум, выявляющий совпадение позиций участников. С другой стороны, адепты «идеалистической парадигмы» подчеркивают, что в результате деятельности межгосударственных организаций возникает новое качество, не сводимое лишь к сумме внешнеполитических импульсов стран-членов. Именно по этому пути, считают они, будет происходить преобразование всей системы международных отношений, ее трансформация из арены установления баланса интересов в механизм выявления и решения глобальных проблем человечества.

Первый из указанных выше двух подходов, по-видимому, в большей степени отражает фактическое положение дел на международной арене. Но в любом случае имеет смысл подчеркнуть три обстоятельства.

Во-первых, даже если рассматривать межгосударственные организации как вторичные, производные субъекты международного права, они вовлечены (и в некоторых случаях весьма активно) в процесс формирования и осуществления международно-правовых норм. Более того, эффективность последних все больше зависит от того, в какой степени они санкционированы межгосударственными организациями.

Во-вторых, деятельность этих организаций ощутимым образом влияет на международно-политическое поведение участвующих в них государств и в более широком смысле, причем даже в тех случаях, когда речь не идет о формировании некоторых правовых норм, принимаемых к обязательному исполнению. Можно сказать, что само участие в межгосударственных организациях становится для государств фактором их международной социализации.

В-третьих, хотя государства (общим числом порядка двухсот) и являются главными действующими лицами на международной арене, межгосударственных организаций значительно больше, и они в совокупности образуют довольно  развернутую сеть, охватывающую практически все сегменты современных международных отношений.

В 1998 г. существовало 254 межгосударственных организации[12]. Они различаются по кругу участников (универсальные и региональные), функциональному предназначению (общей и специальной компетенции), порядку вступления новых членов (открытые и закрытые), характеру полномочий (основанные на традиционном приведении к общему знаменателю позиций стран-членов и содержащие элементы наднациональности). Общими тенденциями в развитии межгосударственных организаций можно считать следующие: а) относительное усиление региональных аспектов в их деятельности, позволяющее сфокусироваться на более конкретных проблемах; б) значительное возрастание числа организаций специальной компетенции для  регулирования специфических сфер международного взаимодействия; в) более частое и более широкое наделение межгосударственных организаций наднациональными полномочиями.

Масштабы, характер и глубина воздействия межгосударственных организаций на международно-политическую жизнь варьируются в довольно широких пределах. Деятельность некоторых из них имеет особое значение для современных международных отношений и заслуживает специального рассмотрения.

Организация Объединенных Наций (ООН)[13]

Организация Объединенных Наций не только занимает центральное место в системе межгосударственных организаций, но и играет исключительную роль в современном международно-политическом развитии. Созданная в 1945 г. как универсальная международная организация, имеющая своей целью поддержание мира и международной безопасности и развитие сотрудничества между государствами, ООН объединяет в настоящее время 185 стран мира.

Воздействие ООН на современные международные отношения весомо и многогранно. Оно определяется следующими основными факторами:

- ООН является самым представительным форумом для дискуссий между государствами по актуальным проблемам международного развития.

- Устав ООН является фундаментом современного международного права, своего рода общепризнанным кодексом поведения государств и их взаимоотношений; по нему сверяют другие международные договоры и соглашения.

- ООН сама стала важным механизмом международного нормотворчества и занимает совершенно особое место среди других организаций - источников международного права. По инициативе и в рамках ООН заключены сотни международных конвенций и договоров, регулирующих положение дел в самых разнообразных сферах общественной жизни.

- В принципах построения ООН (прежде всего в предоставлении особого статуса постоянным членам Совета Безопасности) нашли свое отражение объективные реалии международно-политической системы, а их изменение стало главным стимулом для ведущейся работы по реформированию этой организации.

- Под сенью ООН существует большое число межправительственных организаций, осуществляющих регулирование международной жизни в рамках своего функционального предназначения.

- ООН наделена исключительно важной компетенцией решать вопросы войны и мира, в том числе и путем использования вооруженной силы.

Штаб-квартира ООН находится в Нью-Йорке, где размещены пять из шести ее главных органов. В Генеральной Ассамблее каждое государство имеет один голос; она собирается на свои регулярные сессии ежегодно, а также на специальные и чрезвычайные сессии (всего их было 29); решения по повестке дня (которая насчитывает более 100 вопросов) принимаются простым большинством голосов и не обязательны для государств-членов, но рассматриваются как мнение мирового сообщества и в этом смысле имеют значительный моральный авторитет. (За время своей деятельности Генеральная Ассамблея приняла свыше 10 тыс. резолюций.) Совет Безопасности состоит из 15 членов; 5 из них - постоянные (Россия, США, Великобритания, Франция и Китай), остальные избираются Генеральной Ассамблеей на два года. Решения принимаются большинством в 9 голосов из 15, включая совпадающие голоса всех постоянных членов (которые, таким образом, обладают правом вето). При рассмотрении вопросов, связанных с возникновением угрозы международному миру, Совет Безопасности обладает исключительно широкими правами, включая право вводить экономические санкции и принимать решение о применении вооруженных сил[14].

Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) занимается экономическими и социальными вопросами в рамках ООН, организуя обсуждение соответствующих проблем, вырабатывая рекомендации для государств-членов, проводя исследования, подготавливая доклады, созывая конференции и т.п. В его состав (ежегодно обновляемый на одну треть) входят 54 государства-члена, избираемые Генеральной Ассамблеей. Совет по опеке был создан для того, чтобы содействовать продвижению к самоуправлению и независимости 11 подопечных территорий, существовавших к моменту образования ООН; в 1994 г. последняя из них (Паулу, находившаяся под опекой США) обрела независимость, и функционирование этого органа было фактически приостановлено. Секретариат выполняет административные функции, состоит из более чем 15 тыс. человек, являющихся гражданами примерно 170 стран, и возглавляет Генеральным Секретарем ООН, который играет важную политическую роль в деятельности организации и назначается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности.

Международный Суд размещается в Гааге (Нидерланды) и состоит из 15 судей, избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности на девятилетний срок по критериям компетенции, а не национально-государственной принадлежности Сторонами в Суде могут быть только государства и только на добровольной основе; в этом случае его решения для них обязательны. Государство может сделать специальное заявление о признании юрисдикции Суда обязательной, даже и не будучи стороной в споре (такие заявления сделали свыше 60 государств, хотя во многих случаях с существенными оговорками). За время существования Суда на его рассмотрение было передано свыше 70 споров между государствами и запрошено свыше 20 консультативных заключений.

В «семью» Организации Объединенных Наций входят 14 специализированных учреждений ООН - межправительственных организаций универсального характера, имеющих специальное функциональное предназначение[15]. Некоторые из них возникли задолго до создания ООН[16]. С точки зрения масштабности воздействия на современные международные отношения имеет смысл особо отметить Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (МБРР), которые играют исключительно важную роль в координации валютно-финансовой политики государств-членов, предоставлении кредитов и займов и т.п.[17], а также Международное агентство по энергии (МАГАТЭ), наделенное специальными функциями в плане нераспространения ядерного оружия[18].

В эпоху биполярного противостояния на международной арене эффективность деятельности ООН часто оказывалась невысокой. Политическая, военная и идеологическая конфронтация двух сверхдержав и их союзников нередко оказывала парализующее воздействие на деятельность основных структур и институтов ООН. С окончанием холодной войны возник мощный импульс для активизации ООН и ее превращения в действенный механизм организации международной жизни.

Особое значение приобрели усилия ООН по поддержанию мира. Если за первые четыре десятилетия своего существования ООН осуществила 14 различных миссий и операций с направлением наблюдателей, посредников или военного персонала в районы конфликтов, то с 1988 г. были инициированы 33 миротворческие акции. Пик активности в этой области пришелся на 1995 г., когда общее число задействованного в миротворческой деятельности ООН персонала составило почти 70 тыс. человек (включая 31 тыс. военнослужащих) из более чем 70 стран. Значительное развитие по линии ООН получили превентивная дипломатия (миссии по установлению фактов, усилия по примирению сторон, посредничество и т.п.), организация наблюдения за перемирием, гуманитарные операции (оказание помощи беженцам и другим жертвам конфликтов), содействие послеконфликтной реабилитации. В той или иной форме ООН была вовлечена в усилия по урегулированию в большинстве «горячих точек» текущего десятилетия - в Сомали, Мозамбике, Камбодже, Афганистане, Центральной Америке, на Гаити, в бывшей Югославии, на Ближнем и Среднем Востоке, в Руанде, Западной Сахаре, Таджикистане, Грузии. Вместе с тем Совет Безопасности использовал и такие инструменты, как санкции (экономические, политические, дипломатические, финансовые и иные принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил) и  принудительное разоружение (в отношении Ирака).

Однако прекращение холодной войны не только открыло новые возможности для ООН, но и рельефно высветило присущие ей недостатки, которые ранее находились на заднем плане. С одной стороны, речь идет об издержках существования огромного бюрократического аппарата ООН, его неповоротливости и неэффективности процесса принятия решений, перегруженности организации многочисленными структурами и их параллелизме. С другой стороны, ставится вопрос об адаптации ООН к серьезному изменению международно-политического ландшафта, происшедшему за пять с лишним десятилетий ее существования. Наконец, остаются непроясненными многие концептуальные вопросы деятельности ООН (какой должна быть система ее приоритетов, при каких условиях ее функции могут быть делегированы региональным организациям или коалициям государств, каковы условия и пределы вмешательства ООН во внутренние дела суверенных государств, как добиться оптимального сочетания демократизма и оперативности в функционировании ООН, как совместить принцип ее универсальности с особым статусом постоянных членов Совета Безопасности, и т.п.).

В развернувшейся широкой дискуссии о реформе ООН выявились глубокие расхождения между участниками этой организации по вопросам очередности реформ, степени их радикальности и самого содержания преобразований. В самом общем плане можно выделить несколько основных тем, связанных с обсуждаемой проблемой:

- обеспечение большей эффективности ООН при обращении к вопросам международной безопасности и совершенствование инструментария миротворчества и кризисного регулирования,

- расширение возможностей вовлечения ООН во внутренние дела государств в связи с политической нестабильностью, нарушением прав человека, экологическими или гуманитарными катастрофами;

- повышение роли ООН в «нетрадиционных» областях (экология, миграция, регулирование информационных потоков и т.п.);

- изменение порядка финансирования деятельности ООН и принципов использования ее финансовых ресурсов;

- модификация роли Генеральной Ассамблеи с целью повысить ее способность принимать действенные решения;

- более четкое определение статуса Генерального Секретаря ООН и радикальная перестройка работы Секретариата ООН;

- уточнение функций и роли специализированных учреждений ООН, координация их деятельности, расширение полномочий Международного Суда;

- повышение эффективности работы Совета Безопасности и изменение его состава.

Последняя из отмеченных выше тем стала предметом особого внимания в дискуссиях о реформировании ООН. Существует более или менее широкое согласие относительно необходимости увеличить число членов Совета Безопасности и сделать его состав более репрезентативным. Значительно более сложным является вопрос о категориях членства в Совете Безопасности. Наиболее очевидными кандидатами на включение в число постоянных членов являются Германия и Япония, однако при этом неизбежны притязания на аналогичный статус со стороны ряда развивающихся стран- Индии, Бразилии или Мексики. Кроме того, расширение круга стран, обладающих правом вето, способно парализовать работу Совета Безопасности. Вместе с тем сам вопрос о праве вето является одним из центральных. Хотя отмена этого института (по мотивам преодоления неравенства стран-членов) практически нереальна, внесение в него определенных корректировок представляется вполне возможным[19].

В целом же предпосылки для радикальной трансформации ООН в  настоящее время выглядят не очень значительными – как по причине несовпадающих взглядов государств-членов (и нежелания многих из них пойти на слишком крутые перемены), так и ввиду отсутствия необходимых финансовых ресурсов (из-за чего уже сегодня  приходится идти на определенное свертывание миротворческой деятельности). Однако эволюционная адаптация организации к меняющимся условиям настоятельно необходима. От этого будет зависеть расширение возможностей ООН в плане ее воздействия на международную жизнь и эффективного выполнения функции важнейшего многостороннего механизма peгулирования международных отношений.

Особенно актуальной эта проблема стала в связи с возникновением опасной тенденции использования военной силы против суверенных государств в обход ООН. Военные действия НАТО против Югославии, начатые в марте 1999 г. без санкции Совета Безопасности, явственно обозначили возможность эрозии роли ООН как центрального элемента современной международно-политической системы.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

Эта структура, на протяжении более чем двух десятилетий называвшаяся Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начала функционировать в 1973 г. как дипломатический форум в составе 35 государств. В их число входили практически все страны Европы[20]а также США и Канада. Уникальность СБСЕ состояла в том, что государства, относящиеся к разным общественно-политическим системам и входившие в противостоящие друг другу военные структуры - НАТО и Организацию Варшавского договора (ОВД), а также нейтральные и неприсоединившиеся государства сумели организовать постоянный процесс диалога и переговоров по актуальным проблемам обеспечения мира и стабильности на континенте.

Результатом деятельности СБСЕ стал Заключительный акт, принятый в Хельсинки в 1975 г. Он определил принципы взаимоотношений между государствами («Хельсинкский декалог»), а также наметил конкретные шаги по развитию сотрудничества ряде областей. Продолжением этой линии стали встречи представителей государств СБСЕ в Белграде (1977 - 1978 гг.), Мадриде (1980-1983гг.), Вене (1986 - 1989гг.), организация научного (Бонн,1980г.) и культурного (Будапешт, 1985 г.) форумов, проведение конференций по экономическому сотрудничеству (Бонн,1990г.;),по человеческому измерению» СБСЕ (Копенгаген,1990г.; Москва, 1991 г.), по Средиземноморью (Пальма-де-Майорка, 1990 г.).

Важным направлением деятельности СБСЕ стало обеспечение военной разрядки на континенте. Конкретные меры по повышению взаимного доверия в военной области были определены еще хельсинкским Заключительным актом; их дальнейшее развитие и углубление предусматривались соответствующими документами, принятыми в Стокгольме (1986г.) и Вене (1990 г.). В рамках СБСЕ велись переговоры по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (1990 г.), который стал этапным событием в деле укрепления стабильности на континенте. В соответствии с принятыми в рамках СБСЕ обязательствами в отношении большей открытости и транспарентности военной деятельности государств-участников был подписан Договор по открытому небу (1992 г.).

В целом к рубежу 80 - 90-х годов СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело стабилизации обстановки в Европейском регионе и развития общеевропейского сотрудничества. Окончание холодной войны в Европе в значительной мере явилось результатом деятельности именно СБСЕ и объективно ставило эту структуру в центр постконфронтационной фазы международно-политического развития на континенте. Парижская Хартия для Новой Европы, принятая на встрече глав государств и правительств стран СБСЕ в 1990 г., в целом исходила именно из такого видения.

Распад социалистического содружества и затем Советского Союза, равно как и происшедшие вследствие этого кардинальные изменения в европейском международно-политическом ландшафте, не могли не наложить заметный отпечаток на деятельность СБСЕ. Характерной чертой 90-х годов стали значительные нововведения, осуществленные по целому ряду направлений, и одновременно непрекращающиеся дебаты о функциональном предназначении этой структуры и ее роли в организации международной жизни в Европе.

Были предприняты шаги по организационному укреплению СБСЕ и его структурной консолидации. На это нацеливал еще указанный выше документ Парижского саммита (1990 г), в 1992г. в Хельсинки были приняты документ «Вызов времени перемен» и пакет решений организационного характера; в 1994г. на Будапештском совещании в верхах было решено преобразовать СБСЕ из переговорного форума в постоянно действующую организацию и именовать ее с 1995 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Произошло значительное расширение круга участнике ОБСЕ. В состав организации были приняты все постсоветские государства, а также страны, возникшие на территории бывшей Югославии. В результате в настоящее время членами ОБСЕ являются 55 государств. Это, несомненно, придало ОБСЕ более репрезентативный характер и вместе с тем стало фактором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в Закавказье и Центральной Азии. Однако если раньше указанные регионы входили в «европейское пространство» как часть Советского Союза, то теперь возникшие в них страны представлены в ОБСЕ непосредственно[21]. Таким образом, зона ОБСЕ географически выходит далеко за пределы Европы[22].

Высшим структурным уровнем в ОБСЕ является совещание глав государств и правительств, созываемое раз в два года[23]. Центральный руководящий орган -Совет министров (в составе министров иностранных дел), собирающийся на свои сессии ежегодно. Руководящий совет (заменивший Комитет старших должностных лиц) периодически созывается на уровне директоров политических департаментов внешнеполитических ведомств ( этот орган раз в год собирается в качестве Экономического форума). Основным органом для ведения политических консультаций и принятия текущих решений является Постоянный совет,  дислоцированный в Вене и включающий постоянных представителей государств-участников; он может также созываться при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

Общее руководство оперативной деятельностью ОБСЕ осуществляется действующим председателем; эти функции выполняются поочередно министрами иностранных дел стран-членов на протяжении одного года. Действующий председатель опирается  на помощь предшествовавшего и последующего председателей (вместе они образуют институт «тройки»), может назначать и направлять личных представителей, инициировать создание специальных целевых групп; он также поддерживает контакты с Парламентской ассамблеей ОБСЕ[24]. Главным должностным лицом организации является Генеральный секретарь, избираемый на три года Советом министров и возглавляющий секретариат  ОБСЕ, базирующийся в Вене.

В деятельности ОБСЕ стало уделяться повышенное внимание проблемам международно-политического развития в Европе, приобретающим особое значение в условиях, возникших после окончания холодной войны. Для оказания помощи Совету министров создан дислоцированный в Вене Центр по предотвращению конфликтов, в рамках которого государства-члены проводят соответствующие консультации. Бюро по демократическим институтам и правам человека (размещенное в Варшаве) содействует расширению сотрудничества в области «человеческого измерения» и формированию гражданского общества в новых демократических странах. В 1997 г. в ОБСЕ была введена должность представителя по свободе средств массовой информации. Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности является постоянно действующим органом, занимающимся проведением новых переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и укреплению доверия и безопасности.

Особо следует отметить обращение ОБСЕ к проблематике конфликтных ситуации в зоне действия организации. В заявлениях, принимаемых на уровне глав государств и правительств или министров иностранных дел, неоднократно затрагивались конфликты в бывшей Югославии, Нагорном Карабахе, Таджикистане, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и других «горячих точках». Однако принимаемые декларации и призывы, по терминологии часто напоминавшие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, оставались, как правило, без практических последствий Вопрос о повышении эффективности ОБСЕ в деле предотвращения конфликтов и их урегулирования относится к числу наиболее острых в ее деятельности.

Это обусловлено тем, что ОБСЕ призвана стать главным инструментом раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления в Европе. И нельзя не отметить достижения ОБСЕ в данной сфере. Долгосрочные миссии этой организации с целью политического мониторинга, поощрения контактов между конфликтующими сторонами, содействия строительству демократических институтов были направлены в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Македонию, Грузию, Молдову, Таджикистан, Эстонию, Латвию, Украину; специальные группы по линии ОБСЕ находились в России (Чечня), Албании и Белоруссии. Учреждение в ОБСЕ должности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и его деятельность способствовали известному ослаблению напряженности в ряде потенциально конфликтных ситуаций (например, в связи с положением русскоязычного населения в некоторых странах Балтии).

Значительные усилия были приложены ОБСЕ для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе. Под ее эгидой функционирует так называемая Минская группа, нацеленная на выработку решения по этой конфликтной ситуации. Будапештский саммит ОБСЕ (1994 г.) принял решение о создании на основе соответствующей резолюции Совета Безопасности ОО многонациональных сил по поддержанию мира после достижения согласия сторон о прекращении военного конфликта. Был также решено разработать план по формированию, составу оперативной деятельности подобного рода сил. Реализация этого, по сути дела, означала бы принципиально новую роль ОБСЕ в деле урегулирования конфликтов[25].

Один из принципиально важных вопросов в деятельности ОБСЕ касается определения ее будущей роли. Существует общее согласие, что она будет занимать одно из центральных мест в организации международно-политической жизни в Европе. Однако на практике, ввиду стремления большой группы стран Центральной и Восточной Европы, а также Балтии присоединиться к НАТО и Европейскому союзу, возникает тенденция к маргинализации роли ОБСЕ. Инициируемые российской дипломатией попытки повысить статус и реальное значение этой организации зачастую рассматриваются лишь как направленные на то, чтобы противопоставить ее НАТО. Разрабатываемая в рамках ОБСЕ Хартия европейской безопасности могла бы нейтрализовать указанную тенденцию и способствовать более полному использованию потенциала этой организации в интересах упрочения стабильности на континенте.

Организация Североатлантического договора (НАТО)

Организация Североатлантического договора[26](НАТО) включает в настоящее время 19 стран и обеспечивает их взаимодействие в военно-политической области. Как военный союз это, безусловно, наиболее развитая структура из всех существующих в Европе многосторонних инструментов обеспечения безопасности. В НАТО создана целая система механизмов, через которые осуществляется совместная деятельность стран-членов, начиная от согласования политики, проводимой участниками союза на международной арене, и вплоть до подготовки к организации боевых действий в случае войны.

Высшей политической инстанцией союза является Североатлантический совет, который венчает собой «гражданскую часть институциональной структуры НАТО. Сессии совета проводятся дважды в год на уровне министров иностранных дел (к ним иногда присоединяются министры обороны), а в некоторых случаях и на уровне глав государств и правительств. Он определяет направления деятельности НАТО, проводит консультации по важнейшим затрагивающим союз международно-политическим проблемам и принимает ключевые решения по практическим вопросам его функционирования.

Что же касается военной организации союза, то ее сердцевиной является интегрированная командная структура, обеспечивающая взаимодействие вооруженных сил стран-членов и их подготовку для участия в коллективной обороне в случае возникновения вооруженного конфликта. Военная организация НАТО включает в себя десятки разнообразных компонентов - командований, комитетов, агентств, различных элементов общей военной инфраструктуры и т.п. Основная часть вооруженных сил стран-членов находится под их управлением и передается союзу только в случае войны, однако некоторые воинские формирования выделены в распоряжение интегрированной командной структуры и в мирное время. В целом военный механизм НАТО представляет собой уникальное явление как по своим масштабам, так и по степени интегрированности входящих в него национально-государственных компонентов.

С окончанием холодной войны угроза широкомасштабного военного столкновения по линии Восток - Запад была практически снята с повестки дня. Строго говоря, это означало, что военный альянс утратил свой raison d'etre, поскольку главный смысл его существования состоял в подготовке к отражению агрессии. Североатлантический союз столкнулся с серьезнейшей задачей адаптации к новым обстоятельствам и переосмысления своей роли в новых условиях. Дважды на протяжении 90-х годов принимались новые стратегические концепции НАТО (на саммитах в Риме в 1994 г. и в Вашингтоне в 1999 г.). Процесс перестройки альянса, сопровождающийся острыми дебатами между его участниками, развивается по следующим основным направлениям.

1. Происходит определенное снижение военной активности в рамках НАТО. Хотя традиционная задача организации коллективной обороны в случае внешней агрессии и обеспечения соответствующих военных возможностей сохраняется в качестве основной, масштабы военных приготовлений после окончания холодной войны сократились. Уменьшена численность вооруженных сил, некоторая их часть переведена на пониженный уровень боеготовности, снижена роль ядерного компонента в военной стратегии[27]. В рамках осуществляемой перестройки военного командования предусматривается сократить общее число штабов различного уровня с 65 до 20.

2.  На первом этапе перестройки НАТО после окончания холодной войны особый акцент был сделан на усиление невоенных функций альянса. Одобренная сессией Североатлантического совета на высшем уровне в Риме (1991 г.) «Новая стратегическая концепция» особо выделяла значение политических аспектов обеспечения безопасности через развитие диалога и сотрудничества. В решениях брюссельского саммита НАТО (1994г.) подчеркивалась необходимость повышения политической роли союза и его вклада в обеспечение стабильности и безопасности в Европе во взаимодействии с другими структурами, оперирующими на континенте.

3. Прилагаются усилия для укрепления роли альянса как инструмента стратегического вовлечения США в Европу с одновременным обеспечением большей самостоятельности европейским участникам союза. В 1994г. официально одобрен курс на формирование «европейской идентичности в области безопасности и обороны» (European Security and Defence Identity - ESDI) в рамках НАТО; принято решение о том, что военные возможности альянса могут быть использованы для операций Западноевропейского союза (ЗЕС). Принята концепция «объединенных совместных оперативных группировок» (Combined Joint Task Force -CJTF)[28], которые могут выделяться из состава НАТО в качестве «отделимых, но не отдельных сил» для операций, осуществляемых европейскими участниками альянса без участия США.

 Предусматривается более широкое использование многонациональных формирований, образуемых участниками НАТО из числа европейских стран.

4. Взят курс на установление широких контактов и активное развитие кооперативного взаимодействия со странами, не входящими в НАТО. В 1991 г. создан Совет Североатлантического сотрудничества (ССАС), консультативный форум, включивший в свой состав, наряду с государствами НАТО, бывшие социалистические страны, а затем и государства, возникшие на территории распавшегося СССР. Впоследствии «партнерами» НАТО стали также несколько нейтральных стран, и общее число участников этой консультативной структуры достигло 44; в 1997 г. она была формально заменена Советом евро-атлантического партнерства (СЕАП), который должен был стать инструментом совместного обращения стран НАТО и их партнеров к проблемам европейской безопасности. В 1994 г. инициирована программа «Партнерство ради мира» (ПРМ), приглашающая все страны ОБСЕ к сотрудничеству с НАТО на основе индивидуальных проектов по таким вопросам, как обеспечение транспарентности военного планирования и военных расходов, введение гражданского контроля над вооруженными силами, осуществление совместного планирования, обучения и боевой подготовки воинских формирований для использования в целях миротворчества, спасательных и гуманитарных операций[29].

5. Начиная с 1993 г. центральное место в дискуссиях относительно НАТО занял вопрос о возможности расширения альянса и вступлении в него бывших социалистических стран и стран Балтии. В 1997 г. принято официальное решение о предстоящем присоединении к союзу Польши, Чехии и Венгрии, которые стали полноправными членами НАТО в 1999 г. Россия вела активную политическую кампанию против расширения НАТО, апеллируя к необходимости не допустить возникновения новых линий раздела в Европе. Со стороны НАТО подчеркивалось, что вступление в альянс новых членов расширит зону стабильности на континенте, будет сопровождаться сдержанностью в распространении военной инфраструктуры блока на восток, и что одновременно должно происходить интенсивное наращивание связей с Россией. Перспективы «второй волны» расширения альянса достаточно проблематичны, но официальная позиция НАТО такую возможность предусматривает.

6. Впоследствии главное внимание стало уделяться определению и обоснованию новых миссий альянса, выходящих за пределы тех функций, которые были очерчены Североатлантическим договором. При этом особо подчеркивается необходимость переориентации союза на решение задач кризисного регулирования и миротворчества, с соответствующим изменением ведущихся военных приготовлений и обеспечением гибкости и мобильности вооруженных сил. В «Стратегической концепции НАТО», одобренной на юбилейном саммите альянса в апреле 1999 г., в число возможных задач впервые было включено «проведение операций по реагированию на кризисные ситуации, не подпадающие под статью 5 Вашингтонского договора» (т.е. не связанные с коллективной обороной от внешней агрессии). Первым практическим опытом использования сил НАТО в этих целях стали ракетно-бомбовые удары по Югославии, начавшиеся в марте 1999 г. Официальной целью это операции было объявлено прекращение гуманитарной катастрофы в Косово. Военная кампания НАТО против Югославии показала, что альянс претендует на право применять силу за пределами территории стран-членов и без санкции Совета Безопасности ООН.

7. Место НАТО в формирующейся международно-политической системе на Европейском континенте определяется продемонстрированной Североатлантическим союзом политической и военной дееспособностью, равно как и расширением его пространственного ареала. Но в силу того, что эта структура не включает Россию, превращение Североатлантического альянса в нынешнем его виде в центральный элемент «общеевропейской архитектуры» либо проблематично, либо чревато обострением напряженности. Этот вопрос мог бы быть переведен в конструктивную плоскость в результате более радикальной трансформации союза и формирования качественно новых отношений с Россией. В мае 1997 г. между ними был заключен Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности, определивший «цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий, которые составят ядро взаимоотношений между Россией и НАТО». Создан и начал функционировать Совместный постоянный совет Россия - НАТО.

Однако вопрос о реальных характере и масштабах их будущего сотрудничества остается открытым. Возможность такого сотрудничества была поставлена под угрозу военной операцией НАТО против Югославии, которую Россия охарактеризовала как ничем прикрытую агрессию. Такие действия побудили ее пойти на резкое снижение уровня отношений с НАТО (отзыв российских представителей из штаб-квартиры альянса, выход из ПРМ и другие меры).

Европейский союз (ЕС) и Западноевропейский союз (ЗЕС)

Европейский союз (ЕС), включающий в свой состав 15 государств[30], занимает уникальное место среди международных организаций[31]. В рамках этой структуры осуществляется интеграция участвующих в ней стран - их постепенное сближение через передачу все более широких полномочий в регулировании общественной жизни на уровень всего объединения (сообщества), которое в возрастающей степени обретает черты целостности и способность к самостоятельному функционированию. Объективной основой этого процесса является усиливающаяся интернационализация экономики, и сориентирован он на формирование некоего наднационального (надгосударственного) образования, которое в принципе могло бы «заменить» существующие государственные структуры (хотя в практическом плане такая перспектива и представляется достаточно отдаленной, если не вообще умозрительной).

Главной сферой интеграционного развития в рамках ЕС была и остается экономика. В этом плане центральная задача состоит в формировании унифицированного экономического пространства, в котором все действующие лица, как физические, так и юридические, были бы поставлены во всех странах ЕС в равные условия независимо от своей национально-государственной принадлежности. Еще в 1968г. было завершено создание таможенного союза (отменены все таможенные сборы в торговле между государствами-членами и введен общий таможенный тариф на внешних границах ЕС). Формирование общего аграрного рынка и общей сельскохозяйственной политики в рамках ЕС началось даже раньше. В 1985 г. были принят Единый европейский акт, в соответствии с которым к концу 1992 г. образован единый внутренний рынок и устранены все ограничения и формальности, действующие на внутренних границах интеграционной группировки. В 1990 г. началось формирование Экономического и валютного союза с целью конвергенции экономических систем к концу десятилетия (включая создание центрального банка интеграционного объединения и введение единой валюты, которая заменит национальные).

Это традиционное направление интеграционного развития постепенно дополняется предоставлением сообществу компетенций в новых областях - здравоохранение, транспорт, телекоммуникации, энергоснабжение, индустриальная политика, образование, культура, охрана окружающей среды, научные исследования и развитие технологий, социальная политика. Подписанный в 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) Договор о Европейском союзе установил, что последний будет иметь еще две «опоры» - сотрудничество и взаимодействие в области судебной практики и внутренних дел (в частности, между полицейскими службами стран-членов), а также в области внешней политики и политики безопасности[32].

Интеграционное сообщество имеет исключительно развитую институциональную систему. Магистральное направление его политики определяется на проводимых дважды в год встречах глав государств и правительств (именуемых сессиями Европейского совета[33]).Решения, имеющие для ЕС юридическую силу, принимает Совет, который регулярно проводит свои заседания в составе министров иностранных дел (или специальные сессии с участием руководителей функциональных министерств - сельского хозяйства, экономики и финансов, транспорта, промышленности и др.). Примечательной особенностью является постепенная эволюция Совета в сторону принятия решений не на основе единогласия, а квалифицированным большинством (что лишает государств-участников права вето).

Совет принимает решения на основе «диалога» с Комиссией - главным исполнительным органом ЕС, играющим большую роль в организации его повседневной деятельности (и имеющим для этого многочисленный аппарат - свыше 15 тыс. человек). Члены Комиссии (20 человек) назначаются национальными правительствами, но не имеют от них императивного мандата и обязаны руководствоваться только интересами сообщества в целом. Другой примечательной особенностью ЕС является существованиеЕвропейского парламента, депутаты которого(626 человек) избираются прямым голосованием. По объему полномочий он отнюдь не может считаться аналогом (на уровне ЕС) национальных законодательных органов, однако роль Европейского парламента в разработке интеграционной политики растет, причем он тоже рассматривается как выразитель интересов сообщества в целом, а не стран-членов (фракции парламента образованы не по национально-государственному признаку, а на основе идентичной партийной принадлежности депутатов из разных стран). Наконец, еще одним органом с отчетливо выраженными наднациональными признаками являетсяСуд ЕС, играющий важную роль в формировании специфического «права сообщества».

В целом сам факт существования Европейского союза оказывает колоссальное воздействие на трансформацию взаимоотношений между участвующими в нем государствами. Вместе с тем ЕС становится все более заметной величиной в системе глобальных международных отношений; в рамках сообщества создана система внешнеполитических консультаций и согласования, позволяющая государствам-членам весьма часто «говорить одним голосом» и придающая ЕС характер самостоятельного действующего лица на международной арене. Это проявляется и в ООН, и на многих международных конференциях и переговорах, и в связи с различными проблемными международно-политическими ситуациями. В некоторых случаях влияние ЕС оказывалось весьма весомым, причем иногда интеграционное объединение брало на себя инициативу в продвижении определенных международно-политических проектов (как это было, например, с Пактом стабильности в Европе, подписанным в 1995 г.). Сообщество проводит весьма активную политику в отношении стран «третьего мира»; по линии ЕС оказывается помощь постсоциалистическим странам[34]. В 1997 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, предусматривающее, в частности, и развитие политического диалога между сторонами.

Однако интеграция в области взаимоотношений с внешним миром (за исключением сферы торгово-экономических связей) осуществляется в ЕС прежде всего через межправительственную координацию и лишь в гораздо меньшей мере - через делегирование полномочий на уровень интеграционного сообщества. В результате из-за несовпадения внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-членов «единая внешняя политика» нередко оказывается невозможной даже на основе согласованных позиций. В частности, «вклад» ЕС в разрешение многих драматических коллизий на территории бывшей Югославии оказался гораздо меньшим, чем ожидалось. Сегодня это является одной из Центральных проблем ЕС и предметом серьезных дискуссий относительно его будущего развития. Хотя в принципе существует согласие, что для повышения роли ЕС в международных делах необходимо формирование «единой внешней политики», практическая реализация этого курса сдерживается опасением государств-членов ограничить свою свободу рук во внешнеполитической сфере.

Еще одна проблема, стоящая на повестке дня ЕС, - активизация военно-политической интеграции. Здесь тоже существует общая посылка, что «единство Европы» будет неполным без интеграции в оборонной сфере, хотя соответствующие положения Маастрихтского договора о Европейском союзе носят достаточно общий характер и предусматривают лишь «возможное формирование совместной оборонной политики, которое со временем могло бы привести к совместной обороне». В практическом же плане речь идет о военных аспектах «общей внешней политики и политики безопасности»; подчеркивается, что и в этом отношении не слишком успешный опыт воздействия ЕС на развитие событий в бывшей Югославии стал показательным - для эффективности совместной внешней политики необходимы определенные возможности ее военного обеспечения. Реализация этой линии планируется через Западноевропейский союз (ЗЕС), который должен стать своего рода «военной рукой» Европейского союза, а со временем превратиться в его составную часть.

Эта структура, существующая на основе подписанного еще в 1948г. Брюссельского договора и модифицировавших его в 1954 г. Парижских соглашений, долгое время находилась на периферии международно-политического развития в Европе. Однако примерно с середины 80-х годов она переживает своего рода ренессанс в связи с попытками активизировать военное сотрудничество вне рамок НАТО и без участия США. Вместе с тем вопрос о возможном противопоставлении ЗЕС и НАТО к настоящему времени оказался затушеванным ввиду общего согласия формировать «европейскую идентичность» НАТО в области обороны и безопасности именно на основе ЗЕС.

Этому способствует, в частности, то обстоятельство, что все 10 западноевропейских государств[35], входящих в состав ЗЕС, являются участниками НАТО. Вместе с тем меняется традиционно настороженное отношение к этой структуре со стороны США, которые опасались, что «европейская» военно-политическая интеграция войдет в конфликт с интеграцией «атлантической». Во второй половине 90-х годов и со стороны НАТО, и со стороны ЗЕС были разработаны программы налаживания взаимодействия этих двух структур.

Активизация ЗЕС стала весьма заметным феноменом последнего времени. Одобренные в рамках ЗЕС «петерсбергские задачи» (1992 г.) предусматривают возможность его действий с использованием вооруженных сил в области миротворчества, в превентивных акциях с целью предотвращения конфликтов, гуманитарных операциях. По линии ЗЕС осуществлялись некоторые мероприятия в поддержку эмбарго, введенного ООН против Сербии (патрулирование в Адриатике, таможенный и полицейский контроль на Дунае).

Обращает на себя внимание и институционализация внешних связей ЗЕС путем введения института ассоциированных членов[36], наблюдателей[37]и ассоциированных партнеров[38]. Всего в ареал ЗЕС входят 28 европейских стран. Примечательно, что происходящее таким образом приближение ЗЕС к российским границам и даже его «экспансия» на бывшую советскую территорию не сопровождаются международно-политическими осложнениями, как это происходит в случае с расширением НАТО.

То же самое можно сказать о планах дальнейшего расширения ЕС. Первоочередными кандидатами на присоединение к этому интеграционному объединению являются шесть стран - Польша, Венгрия, Чехия, Эстония, Словения и Кипр. Новое расширение ЕС, очевидно, состоится лишь к середине будущего десятилетия, поскольку потребуется немало времени и усилий для адаптации стран-кандидатов к уже достигнутому уровню интеграции в сообществе. Высказываются и опасения, что в результате может произойти некоторое снижение его дееспособности, замедлятся темпы дальнейшей консолидации.

Есть проблемы и с обращением ЕС к военно-политической тематике. Поскольку ЕС является организацией более широкого состава, чем ЗЕС, некоторые из стран интеграционного сообщества, не входящие в ЗЕС (равно как и в НАТО)[39], опасаются, что уделение большего внимания военному измерению политики безопасности в его деятельности чревато размыванием их нейтрального статуса. Для них нежелательна ни трансформация интеграционного объединения в военно-политическое образование, ни его постепенное вовлечение в сферу деятельности НАТО. Между тем линия на включение ЗЕС в ЕС отождествляется именно с такой перспективой. В результате этот сюжет не удалось конкретизировать в новом договоре о Европейском союзе, подписанном в Амстердаме в 1997 г.; в нем было лишь подтверждено намерение стран-членов в течение года после вступления договора в силу разработать специальные статьи о сотрудничестве с ЗЕС.

Однако на саммите ЕС в Кёльне в июне 1999 г. был, наконец, одобрен план слияния ЗЕС и ЕС, которое должно осуществиться до конца 2000 г.; одновременно участники решили ввести в Комиссии ЕС дополнительный пост координатора по внешней и оборонной политике.

Таким образом, происходит расширение как круга участников интеграционного объединения, так и его функциональной сферы. Общая тенденция представляется достаточно очевидной - ЕС превращается в важнейший структурный элемент политической и экономической организации континента.