1. Сравнительный анализ института государственно-частного партнерства в России и за рубежом

В настоящее время опыт реализации проектов государственно-частного партнерства охватывает большое количество развитых и развивающихся стран и продолжает расти в связи с распространением данных механизмов в различные отрасли экономики. Анализ накопленного опыта становится целесообразным и полезным для России, так как выявленные мировые тенденции и особенности институтов государственно-частного партнерства могут быть полезными для совершенствования его механизмов и более широкого распространения в нашей стране. Например, некоторые исследователи считают, что «мировой опыт использования государственно-частного партнерства может помочь России найти свой путь взаимодействия бизнеса и государства» [13]

За рубежом под термином государственно-частное партнерство понимается очень широкий круг форм сотрудничества публичного и частного секторов, а в самом общем смысле используется при любом использовании частных ресурсов для удовлетворения потребностей общества. Взаимодействие сторон осуществляется в рамках различных законодательных структур с многообразием задач и компетенций во многих сферах, например, в транспорте, ЖКХ, образовании, экологии, в финансовом секторе, сфере общественного порядка и безопасности.

Формы реализации проектов ГЧП отличаются по степени ответственности партнеров, распределению рисков, длительности сотрудничества, капитальными вложениями и порядком финансирования.

Исследователи А. Ренда и Л. Шрефлер разработали классификацию [44], в которой в зависимости от степени внедрения механизмов ГЧП в национальные экономически процессы все страны делятся на три основные группы:

1. «Продвинутые» страны (Великобритания, Франция, США, Канада, Япония, Сингапур).

2. «Промежуточные» страны (Испания, Португалия, Мексика, Филиппины)

3. «Опоздавшие» страны (Люксембург, Швеция, Норвегия)

В отдельную группу в силу различных экономических и политических особенностей были выделены Россия и некоторые страны Центральной и Восточной Европы.

В группу «продвинутых» включены те страны, где институт государственно-частного партнерства формировался в течение длительного времени и на сегодняшний день продолжает активно развиваться и используется в различных отраслях от строительства автомобильных дорог до проектов в здравоохранении и образовании. В этих государствах разработано законодательство в области ГЧП и введены поправки в законодательные акты, способствующие более активной работе власти и бизнеса на основе ГЧП. Кроме того, разработана система индикаторов, позволяющих оценить проект ГЧП.

В частности, во Франции законодательство о ГЧП формировалось с 1966г. и предполагает деятельность SEM (Сообществ смешанной экономики), а также предоставление концессий. Отличительной чертой SEM является преобладающая доля в активах и управлении ими государственного сектора и местных властей. С использованием ГЧП во Франции реализованы проекты по строительству Эйфелевой башни, метро, туннеля под проливом Ла-Манш и т.д.

Тем не менее, единого закона о государственно-частном партнерстве, объединяющего все формы его осуществления, во Франции нет. Регулирование происходит с помощью различных нормативно-правовых актов и норм административного права. В частности, концессии базируются на административном праве и законе Сапена, вступившем в силу в 1993 году. Он предусматривает меры по борьбе с коррупцией, обсуждение и рассмотрение контрактов органами по регулированию конкуренции и потребления. Французское законодательство в отношении концессионной формы соглашений считается одним из самых разработанных в мире и включает сложную систему правовых норм в самых разнообразных нормативных актах от законов о реформе местного самоуправления до инструкций в области водоочистки. Также регулирование концессионных соглашений основывается на соответствующей судебной практике и специальных Директивах ЕС. Концессионер должен соответствовать большому количеству разнообразных требований в отношении обучения персонала, страхования, проведения научных исследований и т.д.

В 2004 году введена новая процедура реализации крупных инвестиционных проектов концепции ЕС «О конкурсном диалоге», при которой участники имеют возможность выработать оптимальное решение, которое максимально отвечает требованиям как публичного, так и частного партнеров.

Французское законодательство о государственно-частном партнерстве является очень привлекательным для инвестора, так как оно прозрачно, согласованно и стабильно и обеспечивает справедливый процесс отбора участников проектов государственно-частного партнерства.

Следующая группа - «промежуточные» страны, и их опыт использования государственно-частного партнерства представляет интерес для России ввиду сходства уровней экономического развития и наличия похожих социальных и экономических проблем, в частности, низкий уровень развития государственных институтов, коррупция, непрозрачное законодательство, политическая нестабильность и административные барьеры.

В странах данной группы наиболее успешно государственно-частное партнерство применяется для реализации крупных инфраструктурных проектов. Тем не менее, распространение использования ГЧП сдерживается частыми изменениями законодательства и государственной политики в данной области. Кроме того, частный сектор не стремится к сотрудничеству с государством из-за неопределенности в распределении финансовых рисков, полномочиях и гарантиях обоих партнеров.

Широкое применение получили концессии в Испании, Аргентине, Египте, Мексике, Филиппинах. [19]

К примеру, в Испании действует концессионный Закон №13 «О концессии государственной недвижимости», основной причиной принятия которого послужил недостаток бюджетных средств для создания крупных объектов инфраструктуры для развития государства и повышения уровня жизни населения. Данный закон регулирует преимущественно строительство имущества, являющегося государственной собственностью, с учетом распределения рисков, соблюдения баланса экономических интересов и определения способа финансирования проектов.

В Мексике, также как и в Испании, наибольшее распространение получили концессионные соглашения. Более того, основы данной формы реализации проектов ГЧП закреплены на уровне Конституции страны. Также в отдельных отраслевых законодательных актах закреплены сферы использования концессий и особенности их применения в различных отраслях экономики.

К «промежуточным» странам также относятся Филиппины, которые обладают хорошо развитой системой законодательства в области государственно-частного партнерства, удачным опытом применения концессионных механизмов. Основу филиппинского законодательства составляет Закон о механизме ГЧП «BOT» (от англ. “Build, Operate, Transfer” - “строительство, управление, передача”), который был принят в 1990 г. и закрепляет определение различных видов инфраструктурных концессий, а также создает детальную нормативную базу для участия капитала в развитии экономики. В Филиппинах концессионные соглашения разделяются на приоритетные, то есть предложенные государственными органами власти, и проекты частной инициативы, которые могут заключаться по упрощенной системе без проведения конкурса, однако такие соглашения не предусматривают государственных гарантий и субсидий.

Группа «опоздавших» стран, включающих, например, Люксембург, Швецию, Норвегию, характеризуется практически полным отсутствием государственно-частного партнерства или его нахождением на начальной стадии развития. Тем не менее, это не свидетельствует о низком уровне развития экономики таких стран, напротив, причинами такого положения дел является более жесткий подход к определению роли государственного сектора в создании общественной инфраструктуры, а также высокое качество управления бюджетной системой, ведущее к снижению необходимости привлечения средств частного сектора.

Как упоминалось ранее, Россия не причисляется ни к одной из этих групп. Особенности развития экономики и социальной сферы позволяют отнести ее к «промежуточной» группе стран. Однако отечественный опыт использования государственно-частного партнерства свидетельствует о том, что Россия превосходит данную группу стран по уровню его развития и стремится к «передовым» государствам.

Тем не менее, нами был выделен ряд существенных отличий, свидетельствующих о том, что Россия еще только находится на пути к государствам-лидерам.

Одним из основных факторов является степень проработанности законодательной базы. Необходимо заметить, что в большинстве «продвинутых» стран отсутствует специальный закон о государственно-частном партнерстве. Но в таких государствах регулирование происходит с помощью комплексной системы законодательства, включающей отраслевые документы в данной сфере, а также созданы условия для стабильного развития ГЧП, системы управления и планирования таких проектов.

В России, напротив, с начала 2016 года действует единый федеральный закон о государственно-частном партнерстве, в котором закрепляется его определение, принципы и условия заключения соглашений о ГЧП. Тем не менее, на данном этапе еще рано говорить о его эффективности, а для более интенсивного развития государственно-частного партнерства требуется приведение в соответствие с данным законом регионального законодательства, а также создание системы подзаконных актов, содержащих еще более подробные нормы использования ГЧП.

Вторым существенным отличием является наличие и деятельность организаций, институтов, пропагандирующих и развивающих государственно-частное партнерство. Все государства-лидеры в области ГЧП имеют центры развития государственно-частного партнерства: PUK (Partnership United Kingdom) в Великобритании, MAPPP (Mission Appui aux PPP) во Франции, NCP (The National Council for Public-Private Partnership) в США и т.д. Работа данных организаций направлена на пропаганду механизмов ГЧП на всех уровнях власти, создание благоприятных условий для сотрудничества государственного и частного секторов, содействие государственным органам в подготовке проектов и отборе партнеров. С помощью данных организаций создаются предпосылки, и оказывается помощь при реализации проектов ГЧП, а наличие института ГЧП - одно из ключевых действий, требующихся от государства для его эффективного применения.

В нашей стране действует Центр ГЧП, созданный при Внешэкономбанке. Его миссией является поддержка и развитие инфраструктурных проектов на различных уровнях, а также создание и развитие региональных центров государственно-частного партнерства. Тем не менее, на сегодняшний день наблюдается довольно неравномерное развитие ГЧП в региональном разрезе, в том числе не во всех регионах разработано законодательство в данной сфере, и проекты государственно-частного партнерства практически не реализуются. [37]

Разный уровень развития государственно-частного партнерства стран-лидеров и России демонстрирует также выбор сфер, которые государство считает приоритетным для реализации проектов такого типа.

Некоторые исследователи считают, что существует корреляция между уровнем экономического и социального развития государства и сферами, которые становятся приоритетными для использования механизмов государственно-частного партнерства. [33]

В частности, государства, характеризующиеся развитой рыночной экономикой, высоким уровнем ВВП, социальной защиты и большой продолжительностью жизни, высоким качеством социального обслуживания, ГЧП более активно применяется в сферах здравоохранения и образования. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой акцент переносится на транспортную и коммунальную инфраструктуру, а именно на строительство и реконструкцию автодорог, железных дорог, портов и т.д.

В группе «передовых стран» наиболее активно государственно-частное партнерство применяется в образовании, здравоохранении, а также при решении прочих задач социальной сферы, направленных на повышение качества жизни населения и предоставление различных услуг.

На сегодняшний день в России государственно-частное партнерство используется в различных сферах от транспортной инфраструктуры до объектов здравоохранения и образования. Однако опыт последних лет демонстрирует тенденцию ориентации российской модели ГЧП на решение в основном инфраструктурных задач. Так согласно данным рейтинга регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства за 2014-2015г наиболее часто в нашей стране этот механизм применяется в следующих сферах[37]:

государственный частный партнерство зарубежный

Рисунок 1. Сферы применения механизмов ГЧП в России

Ответственность за развитие инфраструктуры транспорта объектов ЖКХ, городского хозяйства, социальной сферы возложена на органы государственного и муниципального управления. Развитие объектов, составляющих эту инфраструктуру, всегда сопряжено с высокими затратами. Тем не менее, поскольку развитие инфраструктуры в значительной степени обеспечивает экономический рост, ее развитие нельзя замедлять. Поэтому для решения своих задач государство привлекает частный сектор и вступает с ним в партнерские отношения. Для предпринимателей партнерство с властью означает снижение долгосрочных рисков ведения бизнеса. Модернизировать транспортную, энергетическую и социальную инфраструктуру можно различными путями, но модель государственно-частного партнерства -- одна из самых эффективных.

Безусловно, в текущих условиях всеобщего кризиса ликвидности, те сферы экономики, которые могут создавать денежный поток в краткосрочной перспективе, более приоритетны, чем другие. Однако проекты в энергетической и транспортной сфере более капиталоемкие и долгосрочные для возврата инвестиций, вместе с тем и более перспективные в силу масштабности и социальной значимости.

Наконец, государственно-частное партнерство за рубежом используется более активно в связи с наличием большого количества форм распределения ответственности, управления и финансирования таких проектов (подробно механизмы государственно-частного партнерства, применяемые за рубежом, рассматривались в 1 главе настоящего исследования). В России в 224-ФЗ закреплены только 4 формы. Более того, только одна из них - концессионные соглашения - имеет под собой достаточно подробно проработанное законодательство, определяющий порядок ее применения.

Итак, российский и зарубежный опыт позволяет констатировать, что несмотря на существования различных барьеров государственно-частное партнерство является эффективным инструментом регулирования экономики страны и отдельных регионов.

Однако активное сотрудничество государственного и частного секторов приводит к возникновению целого ряда вопросов, к примеру, определение способов привлечения частного сектора к инвестированию в публичную инфраструктуру, установление масштабов применения ГЧП, создание правовых, экономических и других условий для его развития. Кроме того, важной проблемой является определение приоритетных сфер экономики страны и региона для применения механизмов государственно-частного партнерства.

Для развития ГЧП в России следует обратить внимание на опыт реализации такого рода проектов в других странах, которые достигли успеха в данной сфере или имеют сходные с российскими экономические и политические условия. Тем не менее, необходимо учесть и различия. Так, в странах-лидерах в области ГЧП основной акцент смещен в сторону инициативы частного партнера. В нашей же стране, инициатором проекта становится государство. Таким образом, представляется целесообразным на основе анализа зарубежного опыта применения государственно-частного партнерства выработать собственные ориентиры в его развитии, этапы и основные направления и приоритетные сферы использования ГЧП.