Основные «группы интересов» в России и их внешнеполитические установки

Категория «группа интересов» относится к наиболее эффективным исследовательским инструментам современной политической науки, позволяющим раскрыть мотивацию деятельности основных политических субъектов, в том числе и государства, а также в ряде случаев механизмы функционирования властных институтов. Вместе с тем в научной литературе существует широкий спектр различных трактовок этой категории, есть разница и в терминологии. Отсутствует четкий и общепризнанный критерий для определения различия между такими терминами, как «группа интересов», «институционализированная группа интересов» и «группа давления», не всегда согласуются принципы включения тех или иных политических субъектов, например политических партий, в «группы интересов».

В дальнейшем термин «группа интересов» будет использоваться в этой главе для обозначения крупных социальных групп, члены которых имеют существенные общие интересы; групп, структурирующих общество по вертикали и, как правило, сопряженных с теми или иными сегментами экономической или бюрократической системы, а также важнейшими государственными институтами. Такие «группы интересов» имеют как массовую, так и элитную компоненты, охватывают, как правило, сотни тысяч, а чаще - миллионы человек. В свою очередь, верхушечный слой таких групп, входящий в элиту, можно определить как «группу давления», сопряженную с соответствующей «группой интересов», непосредственно выражающую конкретные, присущие ей интересы, отстаивающую их в институтах власти. В соответствии с принятой в данной главе терминологией политические партии не рассматриваются автоматически как «группы интересов» или «группы давления», хотя, по сути, некоторые из них выполняют именно такую роль. К ним относится, например, Аграрная партия, созданная специально для защиты интересов элитной части российского аграрно-промышленного комплекса.

Разумеется, далеко не все «группы интересов» современной России имеют четко выраженные внешнеполитические установки. Так, уже упоминавшийся аграрно-промышленный комплекс заинтересован не столько в том или ином внешнеполитическом курсе России, сколько в высоких импортных пошлинах на продовольствие. Однако главный, стратегический интерес АПК - крупные государственные дотации и льготы сельскому хозяйству. В этом плане он, например, является соперником ВПК и армии, которые также претендуют на максимальное государственное финансирование. С похожими установками выступают российские производители товаров народного потребления, испытывающие острые трудности в связи с массовым импортом такого рода продукции и заинтересованные в протекционистской политике государства.

Вместе с тем в первой половине 90-х годов в российском обществе сформировались две основные категории «групп интересов», стремящихся влиять на выработку и реализацию стратегических внешнеполитических установок.

К первой из них относятся армия, военно-промышленный комплекс и сопряженные с ними бюрократические структуры, научно-исследовательские центры, высшие учебные заведения и др. Их политическое влияние определяется несколькими факторами. Прежде всего это высокий уровень милитаризации российского общества, унаследованный от бывшего СССР. В российской печати проскользнули данные о том, что к так называемому военному электорату, чьи основные источники существования связаны с указанными институтами и структурами, относится примерно 40 млн. человек. Так, по опубликованным данным, военнослужащие и члены их семей, имеющие право голоса, насчитывают около 9 млн. человек, примерно столько же -работники военно-промышленного комплекса со своими семьями, военные пенсионеры - 20 млн. человек и т.д. Со взглядами и интересами соответствующих социальных групп власть не может не считаться, особенно во время важных предвыборных кампаний. Кроме того, в условиях острого политического противоборства, характерного для России в первой половине 90-х годов, вооруженные силы могут рассматриваться как некий ключевой фактор в том случае, если такое противоборство приобретет силовые формы. Об этом свидетельствует, в частности, исход октябрьских событий 1993 г. в Москве.

Политические установки и интересы этих групп как на массовом, так и на элитарном уровне определяются во многом социально-экономическим положением, в котором соответствующие производства и отрасли, а также вооруженные силы оказались после распада СССР. В последние десятилетия существования Советского Союза стратегия развития страны формировалась во многом под влиянием представления о том, что военная машина страны должна быть готова к вооруженному противоборству с основными мировыми «центрами силы» - США, НАТО, Японией и Китаем. В итоге сложилась мощная военная промышленность, сконцентрировавшая вокруг себя основные высокотехнологические отрасли, а также многочисленные вооруженные силы.

Значительные изменения в международном положении России после краха коммунистического режима, прежде всего прекращение конфронтации, требующей колоссальных затрат ресурсов, поставили под сомнение сам raison d'etre (смысл существования) огромного военно-промышленного комплекса, бывшего ядром советской экономики, а также вооруженных сил в том виде, в каком они сложились в послевоенный период. Реформы, начатые в 1991 г., сопровождались крупномасштабным сокращением военных расходов и уменьшением дотаций военной промышленности. Перевод большей части военных предприятий на рыночную основу, трудности конверсии, неконкурентоспособность значительной части продукции гражданского назначения, производимой российскими высокотехнологическими отраслями, болезненно сказались и на жизненном уровне соответствующих социальных групп, и на их общественном престиже.

Значительная часть генералитета и армейского офицерства, руководящий состав военной промышленности и соответствующих правительственных ведомств выступают за такую политическую и военную стратегию, которая возвратила бы им утерянные в ходе реформ позиции, престиж и влияние, способность бесконтрольно распоряжаться огромными материальными ресурсами. А для этого требуется возвращение к конфронтации, наличие военной угрозы, нейтрализовать которую можно только мощной военной силой. Последняя рассматривается как главный фактор безопасности страны и ее статуса великой державы Запад воспринимается как враг, покушающийся на российские природные ресурсы, стремящийся помешать возрождению России, лишить ее политического влияния на пространстве бывшего СССР, превратить в свой сырьевой придаток. К принципиальным задачам внешней политики, по мнению этих слоев и групп, относится восстановление в перспективе единого государства на территории бывшего СССР, а в ближайшем будущем - создание там военного блока. Поэтому ставится вопрос о сохранении крупной армии, способной вести как локальные, так и «большие» войны. Ядерное оружие считается не только средством сдерживания агрессии, но и инструментом обеспечения российских интересов на международной арене. Критически оценивается высшее руководство России - его обвиняют в недостаточном внимании к обороне страны, более того, в сознательном развале военного и военно-промышленного потенциала. Неслучайно расширение НАТО трактуется как источник непосредственной военной угрозы России и яркое проявление антироссийских устремлений ведущих государств Запада. Так, генерал И. Родионов незадолго до своего назначения министром обороны[75]писал: «Благодаря «антивоенному» прозападному курсу правительства и антипатриотической позиции определенной части средств массовой информации у отдельных слоев населения сложились искаженные представления об армии, военной безопасности страны, необходимости укрепления ее обороны... Сейчас мы ориентированы лишь на готовность к ведению военных действий в локальных войнах, вооруженных конфликтах «низкой интенсивности» и в миротворческих акциях. О крупномасштабной войне теперь говорить не принято. Она, по мнению современных политиков, нам не угрожает...»

Разумеется, это лишь самый общий контур внешнеполитических установок данных социальных групп. Каждая из них имеет свой собственный комплекс конкретных внешнеполитических интересов. Российский исследователь Р. Пухов, анализируя подходы ВПК к международной политике, отмечает: «Основная проблема российского ВПК сегодня - поиск рынков сбыта. Эта банальная для любого экономического субъекта задача звучит для оборонных предприятий России совсем нетривиально, если учесть, что главными покупателями их изделий за последние годы стали не российские вооруженные силы, а зарубежные заказчики». Исходя из этой общей установки, учитывая конкретную ситуацию на мировой арене и то обстоятельство, что реальными или потенциальными покупателями российской военной техники являются Китай, Индия, а также Ирак, Иран, Сирия, Ливия и некоторые другие страны, занимающие в большинстве своем антиамериканские позиции, ВПК заинтересован в такой ориентации внешней политики России, при которой в ее центре будут не партнерские отношения с ведущими западными державами, но восстановление или установление связей с противостоящими им государствами в зоне «третьего мира». Вместе с тем, по мнению Пухова, российский ВПК заинтересован в доступе к современным западным технологиям, а потому в развитии сотрудничества с рядом европейских государств.

Свои собственные специфические интересы на международной арене имеет и один из основных компонентов ВПК - ядерно-оружейный комплекс. Как подчеркивает российский исследователь В. Орлов, заинтересованность в расширении экспорта ядерных технологий и материалов толкает руководство российского Министерства по атомной энергии на развитие сотрудничества с Ираном, Кубой и некоторыми другими государствами, занимающими открыто антизападную позицию, а также на конкурентную борьбу с США. Такая позиция Минатома, по мнению Орлова, оказала свое влияние на дипломатическую линию России. «Постепенно, - пишет он, - Минатом и МИД пришли к выводу, что неразрывно связаны одной цепочкой и обречены действовать сообща. Рассуждать, что лежит в основе этого понимания - интересы Минатома как экспортера или МИД как творца внешней политики, все равно, что решать задачку о яйце и курице. Следует, однако, признать: Михайлов (бывший министр по атомной энергии. - Ю.Ф.) определил свои приоритеты раньше, точнее и прагматичнее Андрея Козырева. В результате Минатом оказывался подчас впереди дипломатов, так что со временем МИД даже стал использовать его в качестве проводника российских внешнеполитических интересов». Важно, однако, заметить, что реализация указанных интересов ВПК и ядерного комплекса сталкивает на международной арене Россию с ведущими западными державами, прежде всего с США, что отнюдь не отвечает интересам модернизации российского общества, провести которую без существенного притока внешних ресурсов извне просто невозможно.

Важно подчеркнуть, что указанные «группы интересов», выступая за возрождение в той или иной форме и на том или ином уровне конфронтации с Западом, отнюдь не склонны к провоцированию крупномасштабного военного конфликта. Помимо всего прочего, у России сегодня нет сколько-нибудь реальных шансов одержать в нем победу. А поражение, даже сравнительно ограниченное, может привести к полному краху государства и целому комплексу непредсказуемых последствий для российского общества.

Другая совокупность «групп интересов», наоборот, выступает за полнокровное сотрудничество с западными государствами, а в перспективе, по мере преодоления экономического кризиса в России, за партнерство с ними. Эти группы критикуют неоимперскую линию, направленную на превращение постсоветского пространства в зону российского доминирования. Главную задачу России они видят не в восстановлении военной мощи, позволяющей противостоять всему миру, а в модернизации экономики на основе перехода к рыночной системе, формировании многочисленного среднего класса, являющегося основой стабильности в обществе, привлечении иностранных капиталовложений. В военном плане подобные взгляды исходят из того, что война с США и НАТО крайне маловероятна, а скорее всего невозможна, тогда как потенциальная угроза России исходит от Китая и экстремистских режимов «третьего мира».

Такие взгляды отражают интересы социальных и экономических групп, вовлеченных в интенсивные экономические связи с развитыми западными странами, ориентирующихся на преимущественное развитие экспортных отраслей, услуг, внешней торговли и финансов, которые, по их мнению, являются инструментом подъема экономики в целом. Возрождение конфронтации обернется для данных групп потерей важнейших партнеров и, возможно, прекращением собственной деятельности.

Особую роль среди них играет топливно-энергетический комплекс. В этом плане представляет интерес оценка внешнеполитических интересов ведущей российской газовой компании «Газпром». Как пишет известный российский исследователь Я. Паппэ, руководство «Газпрома», в частности, заинтересовано в обеспечении «благоприятного облика страны на Западе, чтобы не давать повода для введения эмбарго, замораживания активов, помех при заключении сделок и так далее. Резкое сокращение или даже полный отказ от потребления российского газа - вариант для Западной Европы хотя в принципе и возможный, но крайне неэкономичный. Если международный климат останется нормальным, норвежским и ближневосточным конкурентам будет не под силу вытеснить «Газпром» или сколько-нибудь заметно сдержать его экспансию. Если же западноевропейская общественность сочтет, что Россию следует наказать, и будет готова пойти ради этого на некоторые жертвы, вопрос станет совсем по-иному». К числу важнейших внешнеполитических интересов топливно-энергетического комплекса исследователь относит установление хороших отношений со странами бывшего СССР, с тем чтобы обеспечить бесперебойный транзит российских нефти и газа, а также участие в реализуемых там энергетических проектах.

Таким образом, в России сложились две крупные совокупности «групп интересов», выступающие за существенно различные внешнеполитические стратегии. Они расходятся по принципиальным вопросам - сотрудничество с Западом или противоборство с ним, нормальные отношения с ближайшими соседями или линия на форсированную интеграцию в рамках СНГ. В итоге внешняя политика России приобрела противоречивый характер. В ней сочетаются как минимум две линии - на конфронтацию и доминирование в зоне бывшего СССР, с одной стороны, и на приспособление к реальностям международной политики, а также к ограниченности собственных ресурсов - с другой.

Установка на конфронтацию практически неизбежно завела бы внешнюю политику страны в тот же тупик, в котором оказался Советский Союз к концу своего существования. Во внутреннем же плане она может привести к авторитарному перерождению режима. Осуществление крупных военно-экономических и военно-научных программ невозможно без действенных механизмов перекачки ресурсов из эффективно работающих отраслей экономики в оборонные отрасли науки и промышленности. Это, в свою очередь, невозможно без жесткого государственного контроля над экономикой, да и над обществом в целом, что характерно для авторитарных и тоталитарных систем.

Внешнеполитический механизм в России: некоторые особенности функционирования

В условиях, когда существуют «группы интересов» с различными представлениями о характере внешнеполитической стратегии страны, особое значение приобретают эффективность государственного внешнеполитического механизма, способность разработать и реализовать обоснованную и взвешенную политику, учитывающую в разумной степени устремления основных «групп интересов» и «давления», соотносящую их с интересами населения, а также, что принципиально важно, с реальными возможностями государства и общества.

Для анализа эффективности внешнеполитического механизма важно выделить основные стадии или фазы внешнеполитического процесса, поскольку различные общественные силы и институты играют разную роль на разных этапах формирования внешней политики.

На первой стадии формулируются и интерпретируются внешнеполитические интересы, являющиеся основой деятельности государства на международной арене. В этот процесс вовлечены государственные ведомства, институты, структуры и организации, средства массовой информации, научные и исследовательские центры, политические партии и т.д. В их разработках отражаются, хотя, как правило, в опосредствованном виде, интересы различных социальных слоев, элитных групп и группировок, так или иначе связанных с различными сегментами экономической системы и теми или иными компонентами бюрократической системы. В итоге формируется спектр различных концепций, на основе которых вырабатываются конкретные внешнеполитические стратегические установки. Формирование последних в подавляющем большинстве случаев является прерогативой государственных ведомств и организаций, отвечающих за те или иные направления и аспекты деятельности государства за пределами его национальных границ. Вместе с тем задачей высшего политического руководства страны, а на практике - аппарата, обеспечивающего его деятельность, является выбор из всей совокупности теорий, концепций и положений тех, которые в наибольшей мере отвечают интересам общества.

На основе такой системы взглядов и установок государственные ведомства готовят предложения и документы, касающиеся конкретных внешнеполитических шагов и акций, что и составляет основное содержание второй стадии внешнеполитического процесса. К числу этих ведомств в России относятся прежде всего Министерство иностранных дел, Министерство обороны, ведомства, отвечающие за экономические связи с зарубежными странами, в том числе Минатом, различные спецслужбы, а также, в случае необходимости, ведомства и организации, связанные с организацией научных исследований.

Подготовленные этими ведомствами и структурами документы поступают президенту Российской Федерации, который и принимает конкретные решения, одобряя, корректируя или отвергая предлагаемые ими варианты действий государства на международной арене. Это третий этап формирования внешней политики государства. Разумеется, на рассмотрение высшего политического руководства представляются вопросы, выходящие за рамки компетенции отдельных ведомств. Как правило, последние имеют право самостоятельно действовать в рамках ранее утвержденных установок, определяющих более общие контуры позиции России по тому или иному вопросу ее внешней политики.

Это идеальная схема организации внешнеполитического процесса. На практике же возникает прежде всего две задачи. Первая - обеспечение эффективности «концептуального контроля», направленного на то, чтобы предлагаемые ведомствами решения и варианты внешнеполитических акций не выходили за пределы ранее установленных более общих установок, определяющих стратегические подходы России к соответствующим вопросам. Вторая заключается в том, чтобы найти и претворить в жизнь внешнеполитическую линию, учитывающую позиции и подходы разных государственных институтов, и одновременно преодолеть ведомственную ограниченность. Обе задачи должны решаться аппаратом, непосредственно подчиненным высшему политическому руководству страны, т.е. в так называемых президентских структурах. Важность этого помимо прочего обусловлена тем, что в российской элите существуют различные «группы давления», выражающие подчас несовместимые интересы и связанные во многих случаях с теми или иными государственными институтами.

В советский период названные задачи в основном решались в аппарате ЦК КПСС, обладавшем достаточными полномочиями, информацией и экспертными ресурсами для того, чтобы обеспечивать «концептуальный» - в то время прежде всего идеологический - контроль над деятельностью внешнеполитических ведомств, а также осуществлять на регулярной основе согласование их позиций. Последнее по наиболее важным направлениям часто реализовывалось путем создания разных межведомственных комиссий, обязанных представлять высшей инстанции, принимавшей решения, т.е. Политбюро ЦК КПСС, согласованные позиции и предложения.

После распада СССР российскому руководству пришлось организовывать систему подготовки и принятия внешнеполитических решений. В основных своих чертах схема этого процесса сложилась в 1992 г., причем последующие корректировки не меняли ее принципиальных особенностей. Прежде всего было установлено, что решения по вопросам внешней политики принимает не правительство и не парламент, а Президент Российской Федерации. Так, уже в феврале 1992 г. был подписан Указ Президента, в котором говорилось, что деятельность Министерства безопасности, Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел и Министерства юстиции «направляет непосредственно Президент Российской Федерации». На практике это означало, что Министерство иностранных дел, как и некоторые другие ведомства, причастные к внешней политике и вопросам внешней безопасности, по всем аспектам своей деятельности подчиняются только президенту.

Главенствующая роль Президента Российской Федерации в процессе формирования внешней политики страны зафиксирована в Конституции РФ. Так, в ст. 80 говорится: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». В ст. 86 подчеркивается, что «Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей». Однако в практическом плане способность любого главы государства проводить в жизнь последовательную, выверенную до деталей внешнюю политику зависит не только от его личных качеств, но во многом и от эффективности непосредственно подчиненного ему аппарата, призванного интегрировать мнения и предложения государственных ведомств, а также анализировать и контролировать их практическую работу.

В качестве такого аппарата, призванного вырабатывать предложения по важнейшим внешнеполитическим установкам, осуществлять координацию внешней деятельности различных российских ведомств и обеспечивать ее соответствие утвержденным установкам, в ряде документов и указов Президента РФ часто упоминается Министерство иностранных дел. Так, в ноябре 1992 г. было подписано распоряжение Президента «Об обеспечении единой внешнеполитической линии Российской Федерации в международных отношениях». В нем, в частности, говорилось: «Возложить на МИД России функции координации и контроля за работой других министерств и ведомств России по обеспечению единой политической линии в отношениях с иностранными государствами, участия в международных организациях и форумах, включая в первую очередь международную деятельность Президента Российской Федерации... Обязательному согласованию с МИДом России подлежат проекты договоров и соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации или ее Правительства, а также межведомственные протоколы в случае, если они касаются внешнеполитических вопросов или принципиальных направлений межгосударственных отношений». Впоследствии роль МИДа в качестве координатора внешней политики России подтверждалась несколькими указами президента. Так, в марте 1996 г. этому ведомству еще раз была поручена эта задача.

Наряду с МИД ответственность за координацию и контроль действий различных российских ведомств за пределами границ России несут подразделения, отвечающие за такой контроль, в рамках президентских структур. Вначале это была Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности Российской Федерации, затем, по сути, ее функции были переданы Совету по внешней политике при Президенте Российской Федерации, созданному в декабре 1995 г. Позднее в рамках Администрации Президента РФ было образовано Управление по внешней политике.

На весьма важную роль в формировании российской внешней политики претендует и аппарат Совета безопасности Российской Федерации. Характеризуя задачи этого органа, заместитель секретаря Совета безопасности генерал Л. Майоров писал в начале 1997г.: «Совет безопасности должен определять жизненно важные интересы общества и государства, выявлять внутренние и внешние угрозы объектам безопасности, разрабатывать основные направления стратегии обеспечения безопасности России... готовить рекомендации Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики страны в области обеспечения безопасности». Вопрос, однако, состоит в том, в какой мере аппарат Совета безопасности способен выполнить эти функции, особенно учитывая, что этот институт призван заниматься не столько внешнеполитическими проблемами, но и экономическими, социальными, конституционными, информационными, оборонными и иными аспектами политики безопасности Российской Федерации. 

По мнению ряда специалистов, в России до сих пор не создан высокоэффективный механизм выработки единой внешнеполитической стратегии, обеспечивающий ее претворение в жизнь в условиях, когда у российской элиты существуют подчас несовместимые представления и интересы в этой области.

Разноплановость и противоречивость внешнеполитических установок различных групп российской элиты приводят к тому, что практическая линия страны на международной арене обретает в ряде случаев противоречивый характер. С одной стороны, в ней проявляются элементы рациональной адаптации к мировым реальностям, учитываются ограниченные экономические и военные возможности России, происшедшие в стране принципиальные демократические перемены. С другой стороны, имеют место рецидивы неоимперской или конфронтационной политики. Это объясняется главным образом незавершенностью демократических преобразований, гибридным, переходным характером политического режима, а также исключительно тяжелыми проблемами модернизации экономики.