2. Латиноамериканский фокус миграционной политики США в XXI веке

После принятия Акта об Иммиграционной Реформе и Контроле и до настоящего времени десятки законодательных инициатив, поправок и изменений согласовывались и утверждались Сенатом, однако упорядоченности и единой линии в них не прослеживалось. Можно сказать, что в последние десятилетия прошлого века миграционная политика США была направлена на достижение следующих целей:

· Упорядочить порядок въезда мигрантов, переселяющихся в США по линии воссоединения семей;

· Облегчить въезд высокообразованным кадрам;

· Создать условия, привлекательные для зарубежного бизнеса и инвестиций

· Сформировать режим для тех мигрантов, которые вынуждены временно покинуть свою страну из-за военных действий или природных катаклизмов, однако не входят в разряд беженцев.

Однако к концу 1990-х годов проблема нелегальной миграции из Мексики приобрела наиболее острое значение. Более того, в 90-е годы возросло количество недокументированных въездов в страну из Бразилии (в 2000-м году в США незаконно находилось около 77 тысяч бразильцев Estimates of the unauthorized immigrant population residing in the United States: 1990-2000. Department of Homeland Security http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/Ill_Report_1211.pdf ). Все это к началу Президентства Джорджа Буша-младшего поставило вопрос о борьбе с нелегалами в число приоритетных, а также обозначило необходимость в принятии всеобъемлющей федеральной иммиграционной реформы, так ожидаемой обществом.

С точки зрения готовности социальных и экономических институтов, самым подходящим моментом для глобального реформирования миграционной системы было именно начало президентского срока Буша-младшего. Новый президент, бывший в течение пяти лет губернатором Техаса, штата с наибольшим процентом испаноязычного населения, осознавал, что пресечь недокументированный въезд в страну возможно только полностью реформировав организационную структуру Службы Иммиграции и Натурализации, устранив ее излишнюю бюрократизированность и увеличив скорость работы сотрудников. Кроме того, экономика США находилась в периоде бурного роста, масштабы безработицы значительно сократились (в 2000 году этот показатель равнялся чуть менее, чем 4% Databases, tables & calculators by subject, Bureau of Labor statistics

http://data.bls.gov/pdq/SurveyOutputServlet ), а разумное количество мигрантов могло бы стать дополнительным мотором экономического роста, что благоприятствовало проведению амнистии. В то же время, в соседней Мексике также наблюдалась тенденция к большей интеграции экономики, так как после подписания договора о создании НАФТА в 1994 году и, как следствие, упрочения экономических связей между странами, цикличность развития двух экономик во многом совпадала по трендам. Новая реформа должна была быть именно всеобъемлющей, то есть включать в себя как амнистию, так и создание новой программы по привлечению в США сезонных рабочих из Мексики (аналог программе Брасеро, но уступающий по масштабам ICE Enforcement and Removal Operations Report, 2013, URL: https://www.ice.gov/doclib/about/offices/ero/pdf/2013-ice-immigration-removals.pdf ).

Благоприятствовало решительным мерам и открытость к полномасштабному диалогу с Вашингтоном новоизбранного президента Мексики Винсенте Фокса, который не раз заявлял о готовности сотрудничать с США в вопросе безопасности границ и выработки взаимовыгодной миграционной системы, которая учитывала бы интересы обеих стран. Переговоры сторон начались в феврале 2001 года, но атака на Всемирный торговый центр и Пентагон 11 сентября 2001 года вынудила Администрацию США приостановить переговоры и переключиться на вопросы национальной безопасности.

После трагедии 11 сентября 2001 года миграционная политика США вновь утвердилась в своей реактивности. Можно утверждать, что на этом этапе проблема латиноамериканской миграции слилась с понятием безопасности, которое стало определяющим как во внутренней, так и внешней политике. Организация правительственных структур, так или иначе связанных с проблемами иммиграции, была полностью пересмотрена. В 2003 году был создан Департамент Внутренней Безопасности, объединивший 22 ранее разрозненных министерства в единую структуру.

Переговоры по созданию полномасштабной реформы были приостановлены. Если ранее в риторике американского президента преобладала идея о том, что легальная иммиграция даже полезна американской экономике и обществу, то теперь главной целью властей стало недопущение новых террористических атак, а терроризм стал прочно ассоциироваться с понятием «иммигрант», что находило отражение как в общественном мнении, так и в действиях правительства.

Охрана южной границы США стала приоритетной задачей пограничных служб, более того, теперь внимание властей обратилось к мигрантам, уже находящимся на территории страны, начались всеобщие проверки, что дало толчок к интенсификации депортаций. Законодательство 2001 года наделило органы исполнительной власти дополнительными полномочиями депортировать мигрантов без объяснения причин и предъявления доказательств, только на том основании, что любой «не американец», вне зависимости от статуса, мог в будущем совершить террористический акт или стать соучастником в его подготовке Massey D. S. Americas immigration policy fiasco: Learning from past mistakes //Daedalus. - 2013. - Т. 142. - №. 3. - С. 5-15.. Любой подозрительный с точки зрения властей иммигрант мог подлежать аресту или депортации без судебного разбирательства. События 11 сентября 2001 г. Сделали мексикано-американскую границу одной из линий обороны государства в прямом и переносном смыслах Кудеярова Н. Ю. Проблема нелегальной латиноамериканской миграции в США: пространство непримиримого противостояния //Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6. Политология. Международные отношения. - 2015. - №. 3..

Благодаря распространению карательных законов и реактивной политики в области иммиграционной проблематики, охрана границы и иммиграционный контроль превратились в бурно развивающейся бизнес. 90-е годы XX века характеризуются возникновением сотен частных компаний, специализирующихся на приграничной безопасности, главной целью которых часто было извлечение из деятельности прибыли, чем реальный контроль. С момента принятия федеральным правительством в начале 1990-х годов стратегии «предотвращение посредством сдерживания» в отношении миграции, годовой бюджет патрулирования и охраны границы увеличился почти в 10 раз: с $363 млн в 1993 году до $3,5 млрд. в 2013 году The Growth of the U.S. Deportation Machine: More Immigrants are being “Removed” from the United States than Ever Before, Immigration Policy Center, March 2014.

Кроме того, с момента создания Департамента Внутренней Безопасности в 2003 году, годовой бюджет Службы таможенного и пограничного контроля (Customs and Border Protection, CBP) -- который включает в себя и расходы на пограничный патруль -- увеличился вдвое с 5,9 млрд долларов до $11,9 млрд. в 2013 финансовом году Ibid.. Расходы Службы Иммиграционного и Таможенного контроля (Immigration and Customs Enforcement, ICE) выросли на 73%, с $3,3 млрд с момента ее создания до $5,9 млрд в 2013 году. Бюджет службы депортаций, в частности, увеличился с $1,2 млрд в 2005 году, до $2,9 млрд в 2012-м ICE Enforcement and Removal Operations Report, 2013, URL: https://www.ice.gov/doclib/about/offices/ero/pdf/2013-ice-immigration-removals.pdf .

Несомненно, увеличение бюджетов приграничных служб не могли не повлечь за собой кадровые пополнения: так, количество сотрудников таких служб в пограничных с Мексикой зонах выросло примерно в два раза с показателем 10717 в 2003 году до 21394 в 2012 The Growth of the U.S. Deportation Machine: More Immigrants are being “Removed” from the United States than Ever Before, Immigration Policy Center, March 2014.

В результате, усиление охранительных мер привело к тому, что во избежание ареста на границе нелегалы теперь пытались попасть в США другими путями, через пустыню, вследствие чего значительно увеличилось количество несчастных случаев, смертей от обезвоживания, голода и жары. Такая политика поощряла и развитие преступности в приграничных территориях: так как пересечение границы теперь было связано с более высокими издержками, плата специальным людям, помогавшим перебраться на ту сторону пограничной линии, так называемым «койотес», возросла почти двое, и все больше нелегалов были вынуждены прибегать к их услугам. Эффективность расширенных охранительных структур также была под вопросом. В итоге, сосредоточенность исключительно на проблеме безопасности сделало миграционную политику еще более противоречивой и неэффективной.

Нельзя не отметить, что в начале XXI века латиноамериканский фактор в миграционной политике США стал одним из определяющих во взаимодействии Белого дома и Конгресса, а также важным пунктом в предвыборных кампаниях кандидатов на президентских выборах. Это напрямую связано с демографическим аспектом миграции, а именно с увеличением испаноязычного населения в США и тенденцией к его последующему росту, что превратило латиноамериканцев в существенную часть американского электората. Это, в свою очередь, привело к ожесточению соперничества по партийной линии из-за борьбы за дополнительные голоса. В таких условиях, иммиграционная реформа перестала быть ключом к решению многолетней внутриполитической проблемы, а, превратилась в инструмент достижения политического влияния. Партийная система в этом случае стала блокирующим элементом, в недрах Конгресса за последние 10 лет был «похоронен» не один проект всеобъемлющей иммиграционной реформы. Если неудачи в области иммиграционной политики Буша-младшего воспринимались не так критично на фоне неплохих показателей роста экономики, то Обама унаследовал страну в переломное время: сразу после победы демократов на президентских выборах 2008 разразился экономический и финансовый кризис, который по масштабам часто сравнивали с Великой Депрессией начала века Brick K., Challinor A. E., Rosenblum M. R. Mexican and Central American immigrants in the united states //Washington, DC: Migration Policy Institute, June. http://www.migrationpolicy.org/pubs/MexCentAmimmigrants.pdf. - 2011.. Нужно было реанимировать экономику страны, тогда как реформирование иммиграционного законодательства на некоторое время отошло на второй план, хотя, как и в первой, так и во второй предвыборных кампаниях Обама опирался на поддержку латиноамериканцев и ставил миграционную реформу в приоритет внутренней политики. В этих условиях конфликт законодательной и исполнительной властей приобрел форму противостояния, а градус политизированности проблемы достиг своего максимума, что еще более усложнило выработку адекватной стратегии в области иммиграции.

Барак Обама, как политик, готовый идти на компромисс и рассматривать проблему как с консервативной, так и с либеральной точек зрения Robinson E. The moment for this messenger? The Washington Post. March 13, 2007

URL: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/03/12/AR2007031200983.html , давал надежду миллионам латиноамериканцев на поиск и имплементацию наиболее выгодного и сбалансированного решения. Сочетание в его речах и действиях нейтивистской и гуманитарной точек зрения, которые в политических дебатах чаще всего противопоставлены друг другу, наиболее близко отражали реальные настроения в обществе. Противоречие между стремлением максимально интегрировать американскую экономику в том числе за счет иностранной (по большей части мексиканской) рабочей силы и сократить масштабы незаконной миграции, а также между легализацией и депортацией требовали блестяще продуманной и всесторонней реформы. Планы Обамы по реформированию иммиграционной системы были подробно освещены в предвыборной платформе, отвечали этой стратегии и изначально включали в себя:

· Дополнительные меры по усилению безопасности границы

· Мониторинг действий работодателей и борьбу с наймом нелегалов

· Облегчение въезда в страну по рабочим визам

· Обеспечение гибкости системе квотирования

· Борьбу с преступностью как на границе, так и внутри страны

· Пересмотр критериев амнистии в сторону большей строгости («заслуженное гражданство»)

· Активизация диалога США с Мексикой, как основным источником иммигрантов, а также с государствами Центральной и Южной Америк для взаимодействия в сфере выработки взаимовыгодной иммиграционной системы.

Такая компромиссная и казавшаяся эффективной программа реформирования, а также то, что Обама обещал провести законопроект в первый год своего президентства сыграло решающую роль в предвыборной гонке, и на выборах 2008 за него проголосовало 70% из 11 миллионов латиноамериканцев, имеющих право голоса Hanson G. H. Immigration and economic growth //Cato Journal. - 2012. - Т. 32. - №. 1.. Как следствие, многие иммигранты, голосовавшие на выборах 2008 обвинили его в невыполнении предвыборных обещаний и недостаточности приложенных усилий для того, чтобы провести реформу через Конгресс. В то же время, единого мнения по поводу иммиграционного законодательства в Конгрессе не было, более того, после неудач 2005-2007 годов предпочтительной тактикой для законодателей стало затягивание рассмотрения реформы Hipsman F., Meissner D. Immigration in the United States: New economic, social, political landscapes with legislative reform on the horizon //Migration Information Source. - 2013..

Правительства некоторых штатов, особенно тех, которые испытали быстрый рост латиноамериканского населения в последние два десятилетия, начали открыто выражать недовольство неэффективной политикой федеральных органов исполнительной власти в области миграционной проблемы, принимая собственные законодательные инициативы. Так, самым ярким примером подобных мер является принятый в 2010 году в Аризоне Акт SB1070, наделявший полицейских властью задерживать любого человека, показавшегося им подозрительным, и проводить в его отношении расследование. Вслед за Аризоной, подобные инициативы были приняты в пяти штатах - Юте, Индиане, Джорджии, Алабаме и Южной Каролине. Дискриминационный закон вызвал неоднозначную общественную реакцию и был раскритикован Президентом: «Он нарушает устои американского общества - равное отношение к людям и доверие, которое существует между полицией и местными общинами» Institute for democracy and cooperation, Нелегальная миграция в США: проблемы и перспективы, Нью-Йорк, май 2010 г.. В июне 2012 года Верховный суд отклонил Аризонский закон на том основании, что формирование миграционной политики входит в полномочия исключительно федеральных органов. Несмотря на это, такой всплеск недовольства среди властей южных штатов еще более накалил обстановку вокруг реформы.

В условиях бездействия и консервации законодательной власти, Администрация была вынуждена принять ряд точечных инициатив, которые привели к важным изменениям в миграционной политике США. В частности, инициированный Обамой меморандум «Отложенная депортация для въехавших детьми» (Deferred Action for Childhood Arrivals - DACA) предполагал предоставление рабочих виз на два года с возможностью продления тем мигрантам, которые подходят под определенные критерии, предусмотренные в меморандуме. Проект, вызвавший бурную критику в республиканской среде, но активно поддержанный обществом, помог Обаме вновь заручиться поддержкой латиноамериканского электората. На выборах 2012 года 71% латиноамериканцев, проживающих в США, проголосовали за Барака Обаму Lerer L. Obama immigration policy favored 2-to-1 by likely voters Bloomberg Business week. June 19, 2012 http://www.businessweek.com/news/2012-06-19/obama-immigration-policy-favored-2-to-1-by-likely-voters .

Попытки принять всеобъемлющую миграционную реформу провалились и во второй президентский срок. «Политика компромиссов» натолкнулась на непримиримое противостояние лагерей республиканцев и демократов. Проект реформы 2012 года предполагал одновременное усиление контроля за приграничной ситуацией и легализацию детей незаконных иммигрантов, проживших в США долгое время. В то же время, образовавшаяся в Сенате группировка, получившая название «банда восьмерых» (наполовину либеральная, наполовину консервативная), представила свой вариант реформирования, который во многом совпадал с пунктами инициативы президента с одним главным отличием - легализация не может быть проведена без предварительного укрепления границы. Барак Обама готов был принять поправки Сената, и в результате на одобрение Палаты Представителей, которая к тому моменту уже начала разработку собственного плана иммиграционной реформы, был вынесен компромиссный двухпартийный проект. Республиканское большинство нижней палаты проголосовало против, фактически «провалив» планы Администрации на проведение всеобъемлющей реформы. Любопытно, что и республиканец Буш и демократ Обама пошли на компромисс, принимая вариант двухпартийной реформы, но обе эти инициативы не нашли поддержки в Палате представителей, подтверждая тем самым тупиковость ситуации и явную политизированность вопроса.

В итоге, все попытки решить вопрос об иммиграции свелись к метаниям и попыткам угодить и республиканскому лагерю, и демократическому. К примеру, пытаясь найти компромисс с республиканским большинством, Обама увеличил количество депортаций, что грозило потерей поддержки латиноамериканского электората. Однако такая мера вызвала возмущение демократического лагеря, что вынудило Президента поменять стратегию в отношении высылки нелегалов: теперь под реальной угрозой высылки оказывались не все мигранты, имеющие незаконный статус, а лишь те, кто потенциально мог совершить или совершили преступление.

Окончательно усугубила ситуацию победа на выборах в Конгресс США в 2014 году республиканцев, которые теперь стали контролировать не только Палату Представителей, но и Сенат. В Таблице 2 (см. Приложения) показана расстановка сил до и после выборов в ноябре 2014-го года. «В результате в США возникла система раздельного правления в ее классической форме, при которой одна партия - Республиканская - прочно контролирует законодательную, а Демократическая - исполнительную власть, т.е. Белый дом» Травкина Н. М. Капитолийский холм -- главный театр военных действий Обамы. 17.12.2014. Российский совет по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/inner/index.php?id_4=4971#top .

Кроме того, летом 2014 года вспыхнул скандал, связанный с жестоким обращением с нелегально прибывшими из Центральной Америки детьми мигрантов сотрудниками американских миграционных органов. С октября 2013 г. по июль 2014 г. было задержано около 57 тыс. детей и подростков из Центральной Америки, пересекших американскую границу Цит. по: Кудеярова Н. Ю. Проблема нелегальной латиноамериканской миграции в США: пространство непримиримого противостояния //Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6. Политология. Международные отношения. - 2015. - №. 3. в поисках убежища в связи с неблагоприятной криминогенной обстановкой в Гватемале, Гондурасе и Сальвадоре. Это событие широко освещалось в СМИ и требовало от Администрации безотлагательных действий.

В итоге, отдавая себе отчет во все более накаляющейся вокруг миграционной ситуации обстановке и в том, что принятие иммиграционной реформы теперь невозможно, а решить проблему 11 миллионов мигрантов на территории страны разворачиванием программ депортации также не является перспективным, Барак Обама решил прибегнуть к решительным мерам и использовать свое право главы исполнительной власти, попытавшись решить проблему с помощью президентских указов, направленных на легализацию. В одном из своих выступлений он заявил: «Америка не может ждать бесконечно. Отказ Республиканской фракции нижней палаты принять проклятый законопроект плох для нашей безопасности, плох для нашей экономики, плох для нашего будущего. Поэтому, начиная с сегодняшнего дня, я постараюсь самостоятельно приложить максимум усилий к совершенствованию нашей иммиграционной системы» Цит. по: Кудеярова Н. Ю. Проблема нелегальной латиноамериканской миграции в США: пространство непримиримого противостояния.. 17 штатов высказались против указа о легализации и законопроект был временно заблокирован, охарактеризованный как «нарушающий американскую Конституцию». Начало «иммиграционной войны» между либералами и консерваторами было официально положено.

Таким образом, новый этап борьбы за всеобъемлющую иммиграционную реформу был проигран. Во-первых, в следствие переоцененности роли Президента в решении миграционной проблемы. Во-вторых, из-за создавшегося идеологического разделения власти, спровоцировавшего острый конфликт между ее ветвями. В-третьих, из-за влиятельного лобби, заинтересованного в консервации ситуации, которое представлено частными компаниями в области пограничной охраны, американским бизнесом, политиками, прибегающими к использованию иммиграционной риторики как средству достижения власти. Все это, в свою очередь непосредственно влияет на выработку общественного мнения и положение мигрантов в США. В итоге, на сегодняшний день, проблема так и остается нерешенной.