1950-Е годы

После Второй мировой войны в Западной Европе государство, те. иерархический национальный порядок, подверглось множеству нападок. Народы стали требовать от своих правительств большей эффективности и большей ответственности, чем эти правительства в состоянии были обеспечить. Послевоенная разруха, голод, массовый страх перед возможностью новой войны привели к тому, что именно в этот период из частной сферы в публичную переместились многие экономические и социальные ожидания европейского населения, связанные с базовыми стандартами в обеспечении людей продовольствием, жильем, работой, в предоставлении молодежи возможности получить хорошее образование. Все эти по сути своей эгалитарные требования, если бы национальные правительства продолжали их игнорировать, грозили вылиться в социально-политические изменения, катастрофические для государства как института иерархического социального порядка. В таких достаточно драматичных условиях идея региональной интеграции явилась одним из возможных ответов на подобные вызовы. Она подразумевала, что репутация государства в глазах эгалитарного настроенной публики может быть восстановлена, если оно примет политическую форму, отличную от национальной — а именно форму европейской федерации. Авторы Плана Шумана предложили постепенно двигаться к этой цели, чтобы подготовить национальные общества западноевропейских стран к глубоким политико-организационным изменениям. Начальным шагом должно было стать создание общего рынка для производства и продажи угля и стали. В согласии с неофункциональной логикой авторов проекта, в начале 50-х годов явился особый набор наднациональных институтов, чьи полномочия должны были постепенно расширяться. Ожидалось, что при успешном выполнении поставленных задач этим институтам будет гарантирована поддержка и национальных элит, и массовой публики. Подспудное намерение состояло в том, чтобы заманить национальные правительства в «ловушку» интеграционного процесса, из которой потом они уже не смогли бы выбраться, так как интеграционные институты доказали бы свою более высокую эффективность в удовлетворении целого ряда приоритетных потребностей населения в сравнении с более узкими возможностями национального государства. Европейское сообщество зарождалось как институт «Европы», приверженной методам активного государственного вмешательства в экономику. Ведь уголь был объектом особенно жесткого государственного и межгосударственного регулирования. Предполагалось, что бюрократы будут играть в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) важную роль в распределении доходов. Такие предположения в конечном счете оправдались: шаг в сторону создания в рамках ЕОУС единого рынка явился не естественным результатом свободной конкуренции, а был осуществлен сверху, бюрократическим путем. В тот период идеологический климат в Западной Европе был исключительно благоприятен для распространения представлений, будто строительство сверхгосударства может стать средством преодоления недостатков государства-нации с его относительно ограниченной территориально-административной базой. Считалось также, что это особенно важно для предотвращения будущих войн в Европе. Во Франции, Западной Германии, Италии и странах Бенилюкса многие политики социалистического, христианско-демократического и либерального направлений симпатизировали подобным идеям, которые с социокультурной точки зрения были идеями иерархическими, так как порядок и стабильность — это по существу центральные приоритеты иерархической культуры. В соответствии с Парижским договором 1951 г., главным институтом в структуре ЕОУС стал Верховный руководящий орган — бюрократическое образование, занимавшееся регулированием угледобывающей и сталелитейной промышленности шести вошедших в объединение государств. Чтобы Верховный орган был независим от национальных правительств и, тем самым, была бы укреплена новая иерархическая структура регионального политического управления, он должен был получать свой собственный доход на финансирование административных и управленческих дел от налога на продукцию соответствующих отраслей. Для многих наблюдателей сам по себе образ динамичной и просвещенной бюрократии, который воплощал собою Верховный руководящий орган, был непосредственным отражением особенностей «французской политической и административной культуры». Непосредственным прототипом Верховного руководящего органа послужил Комиссариат планирования, созданный в 1945 г. наряду с Советом планирования и Модернизационной комиссией, для выполнения в послевоенных условиях французского плана промышленной модернизации и привлечения инвестиций в промышленность Франции. К появлению ЕОУС подтолкнули опасения, что без наднационального руководства неравномерное распределение французских и германских угольных и железорудных ресурсов, которые в те времена считались ключом к экономической власти в целом, может вскоре привести к началу новой войны. Перенеся ответственность за угольную и сталелитейную отрасли промышленности с национального уровня на наднациональный, эти ключевые отрасли надеялись изолировать от разрушительного политического давления. К 1955 г., вдохновленные успехами ЕОУС, авторы и непосредственные основные участники интеграционного проекта стали все более склонялся к мысли о создании нового сообщества — на этот раз в сфере мирного использования атомной энергии, которая вызывала к себе огромный интерес как новый фактор, обещавший трансформировать всю промышленность и существующий в Западной Европе социальный порядок. Относительно небольшой группе квалифицированных и хорошо информированных бюрократов как будто бы предоставлялась еще одна возможность продемонстрировать свою способность эффективно действовать во имя общего блага на основе еще только обретаемого научного знания. В сравнении с новыми проектами француза Ж. Монне по развитию отраслевой интеграции идея общей интеграции в форме общего рынка, с которой примерно в то же время выступил голландец И. Бейен, оставляла меньше места для независимых действий технократов. Она несла с собой и более сильные эгалитарные мотивы. Ведь отраслевая интеграция не могла способствовать укреплению чувств солидарности и единства в Европе в той же мере, как общая экономическая интеграция. Бейен и те, кто разделял его точку зрения, в частности, читали особо важным, что чувство совместной ответственноси западноевропейских государств за общее благосостояние должно найти свое воплощение в организации, преследующей общие интересы. Такая организация должна была бы иметь исполнительный орган, ответственный не перед национальными правительствами, а перед наднациональным парламентом. На практике удалось достичь компромисса между идеями отраслевой и общей экономической интеграции. Евратом и Общий рынок (Европейское экономическое сообщество) одновременно вступили в действие в 1958 г. Но Евратом впоследствии не оправдал возлагавшихся на него больших надежд, а ЕЭС, как материализация идеи общего рынка, оказалось более успешным и с тех пор заняло центральную территорию на поле практической интеграции. Институциональная структура ЕЭС, как и Евратома, была смоделирована по образцам ЕОУС, но имелись и существенные отличия. Самое важное среди них — это более влиятельный Совет министров. Сильный Совет логически хорошо сочетался с эгалитарным пониманием Европы как «семьи» наций, которые сами ответственны за свое общее будущее. Подобный союз наций (семья) не нуждается в институте экспертов, которые бы их понукали и контролировали. В результате родился новый облик Комиссии (взамен практически независимого в своих полномочиях Верховного органа) как исполнительного секретариата при Совете министров. В сравнении с ЕОУС, произошло значительное падение роли бюрократического органа в общей институциональной структуре. В изменившихся обстоятельствах Совет стал центральным институтом во всей системе как главный инструмент достижения того, что нации (а на деле национальные правительства) хотели бы получить от регионального сотрудничества. Но эгалитарная организация редко бывает эффективной в принятии решений наднациональной значимости. Британский специалист Дж. Пиндер пишет по этому поводу: «Здравый смысл подсказывает, что если все должны прийти к согласию прежде, чем что-либо решается, то решений вряд ли будет много...

Единственная известная группа, которая эффективно функционирует при системе единогласия, это квакеры. Квакеры чувствуют моральную ответственность, которая побуждает их прийти к согласию. Но национальные правительства не похожи на квакеров. Они идут на международные встречи, чтобы защитить национальные интересы. Зачастую одно или два правительства явно намерены вообще предотвратить достижение какого-либо решения». Чтобы избежать организационной слабости чистого эгалитаризма, в ЕС была согласована система голосования по принципу квалифицированного большинства. В первую очередь, она была распространена на решение вопросов, имевших для ЕС особое значение — таких, которые, к примеру, касались импортных тарифов и сельскохозяйственной политики. В тех же областях Комиссии была дана существенная свобода для исполнения принятых решений. Такая система объединяла черты эгалитаризма и иерархии. В итоге более крупные страны, такие как Германия, Франция и Италия, получили в Совете по четыре голоса каждая, Бельгия и Голландия — два голоса, а Люксембург — один. Это означало, что, хотя в системе и не было очевидного гегемона, конструкция сообществ ставила крупные страны впереди остальных. Подобное институциональное устройство может быть оправдано и с эгалитарной точки зрения — в том случае, если за точку отсчета берется человек, а не нация. В более крупных странах проживает больше жителей. Если бы у каждой страны частницы ЕС было равное с другими странами число голосов в Совете, то можно было бы радикально ставить вопрос о не- оправдан вой дискриминации граждан более крупных стран. Если взглянуть на институциональное устройство Сообщества под этим углом зрения, то оно являло собой шаг в правильном отношении, однако не решало в полной мере проблемы дискриминации против населения более крупных стран, в особенности Германии (имеется в виду, что процент жителей Западной Германии относительно численности населения ЕС в целом был существенно выше в сравнении с числом, характеризующим пропорцию от общего числа голосов в Совете, которая пришлась на долю Западной Германии). На относительную дискриминацию такого рода в ЕС пошли сознательно, так как при более точном учете численности населения в институциональном устройстве ЕЭС политические позиции крупных и малых стран разнились бы между собой очень значительно. Облегчили этот шаг слабости в позиции Западной Германии как «политического карлика» в послевоенный период. В целом использование принципа квалифицированного большинства давало некую гарантию, что крупные государства-члены не будут действовать в ущерб интересам трех малых стран. Укажем, что вопрос перераспределения голосов, которым наделена каждая страна в Совете министров ЕС и Европейском парламенте при принятии решений, в целях более полного учета в системе голосования демографического веса каждого государства-участника Союза, с новой силой прозвучал в самом конце 90-х годов, однако его принципиальное решение пока все еще остается недостижимым ввиду столкновения «национальных эгоизмов».

1960-е годы

В следующем десятилетии человеком, более других повлиявшим на развитие ЕС, стал французский президент Шарль де По словам Дж. Пиндера, при генерале де Голле власть закона во Франции оказалась под вопросом: «Он ограничил исполнительную власть, которая более не вызывала уважения, к предпочел руководить с помощью референдумов, стараясь уничтожить всех посредников между собой и народом», на доверие которого он и опирался в своей политике. Его личная власть легитимизировалась харизматическим способом — как класть «отца нации», героя войны. Вопросы экономической эффективности не слишком его интересовали. В целом такое описание свидетельствует, что де Голль был настроен анти-иерархически и в политике отдавал предпочтение авторитаризму. Новый президент страны видел самого себя во главе «семьи» французов. Прямые истоки националистической идеологии голлизма можно проследить в неспособности слабого государственного режима Четвертой Республики во Франции отреагировать на нарастающий вал эгалитарных требований со стороны населения. Левые партии этого периода, включая левые партии во Франции, также формулировали эгалитарные претензии к власти, однако они отдавали предпочтение бюрократическим методам решения общественных задач, что примирило их с бюрократией Сообщества, хотя и после некоторых колебаний. Идеологической основой той поддержки, которую в конечном счете оказали Сообществу левые, стало признание идеи экономического роста, который Общий рынок должен был ускорить. Ожидалось, что качественный рост будет благотворен для всех, включая трудящихся. Голлисты же, со своей стороны, отвергали право бюрократии, тем более международной, регулировать поведение людей. Судить о том, что верно и что ложно, они доверяли только нации, к которой, предположительно, принадлежали все лица французской национальности. Чтобы перестроить сообщества на сугубо межгосударственных началах, уничтожив самый дух наднациональности, де Голль инициировал серию переговоров по планам Фуше*, которые не принесли ему искомого результата, и пошел на подписание в 1963 г. так называемого Елисейского договора между Францией и ФРГ о двусторонних консультациях по внешнеполитическим и военным вопросам. Елисейский договор гоже не принес большого успеха французской дипломатии, потому что запа,дногерманское руководство предпочло, как и в многочисленных случаях в дальнейшем, не отказываться от ортодоксального проатлантического курса. Немногого добившись подобными обходными маневрами, французское правительство остановилось на грани, за которой произошло бы разрушение институциональной системы Сообщества, и перешло к тактике «политического бартера», или «пакетных сделок, которые согласовывались в Совете министров: «Де Голль принудил Германию согласиться на единую сельскохозяйственную политику (ЕСП) угрозами бойкота. В обмен немцы получили высокие сельскохозяйственные цены… и настояли на том, чтобы французы приняли на себя обязательства по «раунду Кеннеди» и более свободным условиям мировой торговли». Французские угрозы бойкота, которые привнесли в институциональный контекст ЕС «культуру вето», повлияли в направлении дальнейшего усиления в европейском региональном режиме эгалитарных черт, если судить с точки зрения участвующих в нем наций, которые представляют их политические лидеры. Происходило это следующим образом. Искушаемая успехом единой сельскохозяйственной политики, Комиссия во главе е В. Хальштейном предложила, чтобы ЕЭС получала свой совет венный доход из отчислений от сельскохозяйственных и таможенных сборов (это повторяло бы, но в более крупных масштабах, принцип формирования бюджета ЕОУС). Укрепление способности центральных институтов ЕЭС к перераспределе нию доходов приближало бы их к выполнению традиционных функций национальных государств по сбору налогов и проведению социальных выплат. В знак протеста против данной инициативы французские представители в июле 1965 г. покинули все заседания в рамках Французский дипломат К.Фуше (Cristian Fouchet) стоял во главе меж правительственного комитета, занимавшегося разработкой планов западноевропейского сотрудничества в области внешней политики, обороны и культуры В центре внимания комитета была французская концепция создания Европейского политического союза, направленная против <наднациональной> Запал ной Европы. В конечном счете она была отвергнута партнерами Франции в ЕЭС, которые предпочли сохранить присутствие наднационального принципа. в политическом устройстве <малой Европы>. Сообщества. Продолжительный французский бойкот завершился только в январе 1966 г. «люксембургским компромиссом», который дал руководителям национальной исполнительной власти право вето в отношении любого решения, которое должно было бы приниматься большинством голосов, под предлогом угрозы жизненно важным национальным интересам. В деле укрепления «эгалитарного устройства Совета министров» был достигнут еще один принципиальный успех.

1970-е годы

Хотя 70-е годы обычно называют периодом застоя в интеграционном развитии, тогда тоже были осуществлены несколько институциональных нововведений, которые важны с точки зрения организационной культуры ЕС. Это были годы, когда Сообщество переживало интенсивный процесс расширения. Сначала в него вошли Великобритания, Ирландия и Дания. Затем в конце 70 — начале 80-х годов последовали две стадии средиземноморского расширения. Расширение привело к тому, что в организации ЕС эгалитарные тенденции получили дальнейшее распространение. Во-первых, подсистема Европейского политического сотрудничества (ЕПС), которая возникла в Сообществе в это десятилетие и имела целью институционализацию консультаций и сотрудничество по внешнеполитическим вопросам, в итоге явилась по преимуществу межправительственным механизмом. От нее исходили решения, обычно отражавшие не более, чем наименьший общий знаменатель национальных взглядов. Во-вторых, в 1972 г. зародилась также межправительственная система валютно-финансового сотрудничества. получившая обиходное название «валютной змеи». После краха послевоенной бреттон-вудсской международной валютной системы потребность в координации валютной политики западноевропейских стран продолжала усиливаться, что привело к формированию в 1978—1979 гг. Европейской валютной системы, включавшей механизм совместного колебания валютных курсов и европейскую валютную единицу — экю, построенную по принципу «стандартной корзины» входящих в нее национальных валют. В-третьих, в 1974 г. регулярно проходившие и до этого речи глав государств и правительств стран-участниц объединил инстуционализированы в форме Европейского совета Этот высший орган в системе ЕС отныне должен был форрмулировать политические предложения для Совета министров. Так как дискуссии национальных руководителей в рам ЕС проходили за закрытыми дверями и не подчинялись никакой формальной процедуре, они создавали лучшие, чемпрежде, возможности для достижения компромиссов между ними. В-четвертых, институционализации подверглась система ротации председательских функций в Совете и функций представительства ЕС во взаимоотношениях с внешним миром. Иными словами, председательские функции в межправительственных органах институциональной системы ЕС поочередно выполняются с тех пор каждой из стран-участниц Союза. При этом они раз в полгода сменяют друг друга в алфавитном порядке. Наличие подобных организационных элементов подтверждает высокую степень децентрализации системы в целом. Институт ротации председательских функций обеспечил малым государствам -членам при выступлении в роли временного председателя ЕС значительно более влиятельные позиции в международной политике, чем те, на которые они обычно могли бы рассчитывать, так как подразумевается, что мнения, которые звучат из уст председателя ЕС, есть выражение европейского консенсуса. Несмотря на то, что власть национальных лидеров в принятии решений в Сообществе еще более укрепилась, они не воспрепятствовали тому, чтобы «бюрократы» из Комиссии и особенно члены Суда ЕС, чьим институциональным интересам прямо отвечало сохранение наднациональных элементов в региональном политическом режиме, в этот период тоже наложили свой специфический отпечаток на институциональную эволюцию Сообщества. В частности, даже в те моменты, когда деятельность Совета и Комиссии бывала парализована разногласиями между государствами-членами, Суду ЕС удавалось поддерживать динамику интеграционных процессов благодаря судебному нормотворчеству. В данной связи в специальной литературе наиболее часто упоминается вердикт, вынесенный Судом по делу Са8i ае Вiоп (1979 г.). Речь шла о том, что некая германская фирма, планировавшая имгтортировать в страну ликер под таким названием, столкнулась с запретом со стороны Федеральной монопольной администрации. Последняя действовала на том основании, что в ФРГ существовало правило, по которому устанавливалось минимальное содержание алкоголя в отдельных категориях спиртных напитков. Принятое по этому делу на региональном уровне судебное решение не подвергало сомнению право государств-членов контролировать производство и продажу спиртных напитков на собственной территории. Однако в нем было подчеркнуто, что регулирование минимального содержания алкоголя не служит гарантией справедливости торговых сделок и не является отвечающей общим интересам целью, которую можно было бы поставить выше требования обеспечить свободное движение товаров. Как и в большинстве последующих случаев судебного нормотворчества в ЕС, речь в данном случае шла об условиях конкуренции, свободе перемещения и устранении препятствий для внугрирегиональной торговли. Как считают специалисты, именно этот вердикт послужил своего рода провокацией в период усугубившегося в ЕС застоя и вызвал политический ответ со стороны Комиссии, которая постаралась использовать его для нахождения нового всеобъемлющего подхода к промышленной гармонизации в рамках общего рынка, действия Комиссии, в свою очередь, мобилизовали интересы определенных национальных групп производителей, которые стали активно лоббировать свои правительства, выступая за или против практики взаимного признания продукции стран-членов ЕС. Тогда же Сообщество стало демонстрировать интерес к таким областям, как охрана окружающей среды и защита прав потребителей. По этому поводу наметился союз между определенными внутриполитическими группами и Комиссией, которая апеллировала к ним уже через голову национальных администраций. Институты ЕС приобрели некоторые полномочия в указанных областях даже ранее, чем это произошло с национальными правительствами. Поскольку дело стало доходить до ограничения национальной автономии в определенных сферах политики, резонно задать вопрос, почему государства-члены, которые держали в своих руках ключи к дальнейшему развитию ЕС не мешали Комиссии и особенно Суду в их бурной деятельности? Один из возможных ответов состоит в том, что эта деятельность отвечала интересам самих государств — до тех пор, пока они могли держать наднациональных акторов под контролем. Такой ответ можно принять применительно к периоду до радикального поворота к использованию принципа большинства при голосованиях в Совете, который произошел в 90-е годы. После такого поворота политический контроль отдельных правительств над содержанием законодательства и политики Сообщества был подорван. В объяснение можно было бы также подчеркнуть особую институциональную роль национальных политических лидеров, которые, в отличие от постоянных агентов исполнительной власти, таких как дипломаты, государственные служащие и военные, особо ограничены во времени. Из-за этого их часто больше заботят текущие вопросы избирательной кампании, чем долговременные последствия принимаемых ими решений. В дополнение к этому, по мере того как государства-члены привыкают извлекать разнообразные выгоды из сочетания пакетных сделок, которые зачастую невозможно расчленить, альтернатива участию в ЕС в форме выхода из него становится все более проблематичной и дорогостоящей. Таким образом повышается заинтересованность национальных правительств в эффективном функционировании институтов ЕС.