Изменения, привнесенные Лиссабонским Договором

Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. Договор о Европейском Союзе более четко определяет полномочия Совета ЕС. Наряду с Европейским парламентом он приобретает законодательные полномочия, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете Изменения не затронули ротационный принцип председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств - членов ЕС. При этом наблюдается определенная особенность, поскольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве его функционированием действующий Председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Энтин Л.М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза // "Журнал российского права", N 3, март 2010 г. Такая «треугольность» принятия решения будет в определенной мере обеспечивать преемственность и направленность политического курса и деятельности Совета ЕС.

Совет ЕС, будучи единым институтом, может функционировать и функционирует на практике в различных формациях. Европейский Совет учреждает их перечень. В Лиссабонском Договоре не выделено непосредственный указаний по этому вопросу, но он вводит некоторые положения, позволяющие говорить об изменении в структуре формаций. В частности, председательствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (ранее Высокий представитель по ОВПБ). В других, как и раньше, председательствует представитель страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете ЕС. Разделены функции Совета по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний выступает в роли законодательной палаты, что, как предполагается, должно привнести более качественную реализацию принципов гласности, открытости и др. в процесс принятия решения.

Два вопроса имеют определяющее значение для эффективности функционирования Совета министров в качестве законодателя - отказ от права «вето» и изменение системы голосования квалифицированным большинством. Расширение сферы голосования квалифицированным большинством (ГКБ) было одной из наиболее значимых тенденций развития ЕС в 90-е годы. Эта тенденция была обусловлена синхронным действием двух факторов. Во-первых, Маастрихтский и в меньшей степени Амстердамский договоры значительно расширили компетенцию ЕС. Во-вторых, уже в ЕС-12/15 стала очевидной невозможность эффективно проводить политику в этих областях на основе единогласного принятия решений. Например, вскоре после Маастрихта стало очевидно, что общая политика в области внутренних дел и юстиции «вылилась в бесконечные бесплодные дискуссии» Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. - Москва, 2003. Положение еще более обострилось бы после расширения - в составе 25/27 государств достичь компромисса практически невозможно. Если бы сфера ГКБ не была расширена, то, по сути, это означало бы сокращение компетенции Сообщества, поскольку при сохранении принципа единогласия этими полномочиями нельзя было бы воспользоваться Nuffel P.van. The Constitutional Issues on the IGC 2000 Agenda // EU Enlargement. The Constitutional Impact at EU and National Level / Ed. byKellermann A. E., Zwaan J. W. de, Czuczai J. - Hague, 2001. - P. 382-398.

Продолжается тенденция постепенного отказа от права «вето»; процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов распространится еще на 51 область. Однако цифру 51 следует воспринимать без экзальтации, по преимуществу речь идет не о широких сферах деятельности, а об отдельных вопросах. При этом в неприкосновенности остались классические «красные линии» - в частности, право «вето» сохраняется в сфере ОВПБ/ЕПБО (общая внешняя политика и политика в области безопасности), социальной и налоговой политики, в вопросах борьбы с финансовыми нарушениями, в сфере сотрудничества по вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической политики.

Что касается самого механизма голосования квалифицированным большинством, то его реформа была самым сложным из стоявших на повестке дня вопросов, поскольку речь шла о степени влияния отдельных государств-членов. Проблема распределения голосов коренится в том, что оно никогда не основывалось на каком-либо ясном принципе, а отражало политический компромисс между шестью государствами-основателями.

Ныне действующий ниццский механизм квалифицированного голосования в Совете был подвергнут критике практически сразу после подписания Ниццкого договора - как чрезмерно сложный и не обеспечивающий баланса между странами. Им были недовольны даже крупные страны: хотя их позиции были усилены, они все же оставались существенно «недопредставлены» в Совете. Лиссабонский договор повторяет решительный шаг, сделанный при разработке Конституции ЕС - он отменяет всю систему взвешенных голосов. Отныне решения в Совете будут приниматься, если «за» проголосовали более 55% стран (но не менее 15), представляющих как минимум 65% населения Союза. Для того чтобы лишить крупные страны возможности втроем заблокировать решение (ведь население любой тройки крупных стран больше 35% всего населения Союза), предусмотрено, что блокирующее меньшинство должно состоять как минимум из четырех государств. Правда, эта оговорка имеет скорее символический характер - ситуация, в которой Франция, Германия и Италия не найдут в ЕС ни одного союзника, практически невероятна. Однако эта система будет применяться лишь с 2014 г. (пока используются правила Ниццкого договора), а в полную силу она заработает только после 2017 г. (в 2014-2017 гг. любая страна может потребовать применять не «двойное большинство», а правила Ниццкого договора).

Полномочия Совета Европейского Союза

Римский договор 1957 г., учредивший ЕЭС, уполномочил именно Совет принимать почти все нормативные акты по вопросам, отнесенным к ведению Сообщества.

(1) Законодательные полномочия составляют «ядро» компетенции Совета; одноименная функция выступает главным направлением его деятельности. Долгое время Совет был единственным законодательным органом Сообществ. Ныне он разделил эту роль с Европейским парламентом (далее Парламент). Тем не менее, и в прошлом, и сейчас, за единичными исключениями, ни один нормативный акт, а также -- по ряду вопросов -- индивидуальные акты не могут быть приняты без согласия Совета министров.

Законодательные процедуры:

1. Процедура консультаций

Особенности этой процедуры являются:

- быстрота

-исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии, которая представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией.

После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его.

Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но обязан дождаться его поступления, так как его несоблюдение влечет аннулирование утвержденного акта.

2. Процедура совместного принятия решений Договор о ЕС, ст. 251, или обычная законодательная процедура

Отличительной чертой этой процедуры является влиятельная роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в качестве «созаконодателя» в процессе принятия решений.

Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект решения в Совет и Европейский парламент. Последний рассматривает проект (так называемое «первое чтение»), и, в зависимости от результатов рассмотрения, процедура развивается следующим образом:

- если Европейский парламент одобряет проект решения или вовсе не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом.

- если Европейский парламент вносит в проект поправки (либо другим образом выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с этими поправками и утвердить решение квалифицированным большинством или, также действуя на основе принципа квалифицированного большинства, выработать «общую позицию» по проекту решения.

Данная «общая позиция» направляется Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое «второе чтение»).

Рассмотрев «общую позицию», Парламент может:

- ее одобрить (или не рассматривать ее) и утвердить решение,

- абсолютным большинством голосов отклонить общую позицию и проект решения в целом (абсолютное вето)

- абсолютным большинством голосов может внести поправки к «общей позиции» по проекту и направить их на рассмотрение в Совет и Комиссию.

По получении всех материалов из Комиссии, Совет либо квалифицированным большинством одобряет поправки Европейского парламента к «общей позиции» с учетом мнения Комиссии (а если мнение Комиссии было отрицательным, то Совет действует единогласно) и утверждает решение, либо не одобряет поправки к «общей позиции», и тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента созывают Согласительный комитет.

Согласительный комитет создается из числа членов Совета (или их представителей) и такого же числа представителей Парламента при участии в заседаниях комитета представителей Комиссии. Целью Согласительного комитета является доработка проекта решения, приведение его текста в такое состояние, которое могло бы удовлетворять интересы каждой из сторон.

Если в течение установленного срока Согласительный комитет не одобрит доработанный проект решения (или даже не сможет доработать текст), то он считается отклоненным.

Если Согласительный комитет квалифицированным большинством представителей Совета и простым большинством представителей Парламента одобряет доработанный проект, то он направляется на одновременное голосование в Совет и парламент (так называемое «третье чтение»).

Для утверждения решения необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Парламента и квалифицированное большинство членов Совета. Если доработанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, то считается отклоненным.

Для прохождения каждой стадии процедуры Договором о ЕС предоставляется 3 месяца, за исключением созыва Согласительного комитета и периода его работы (на эти действия дается по 6 недель).

Процедура совместного принятия решения является результатом компромисса между демократизацией законодательного процесса в Европейском Союзе (т.е. усиления позиций Европейского парламента) и сохранением традиционной роли Совета как основного законодательного органа. Лиссабонский договор 2007 г. значительно расширил сферу применения процедуры совместного принятия решений, признав ее по сути важнейшей законодательной процедурой Европейского Союза. Отсюда вытекает новое, введенное Лиссабонским договором, название рассмотренной процедуры: «обычная законодательная процедура».

3. Бюджетная процедура

Специфика бюджетной процедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обязательные расходы и необязательные расходы.

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией и направляется в Совет, где проходит утверждение квалифицированным большинством голосов и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета.

Если Парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет считается принятым. Поправки могут также быть внесены Парламентом простым большинством голосов в статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов могут быть предложены модификации статей обязательных расходов.

В течение 15 дней после этого Совет может согласиться с поправками и модификациями Европейского парламента или даже (в определенных случаях) не рассматривать их и утвердить бюджет. Однако возможен и другой вариант, Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парламента и/или, в зависимости от того, ведут модификации Евр. парламента к увеличению расходов института или нет, не принимать такие модификации (что равносильно отклонению) или квалифицированным большинством отвергнуть их, а также изменить.

При последнем варианте развития событий проект бюджета возвращается обратно в Европарламент. Последний в течение 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета большинством в 3/5 голосов или не рассматривать проект бюджета и утвердить его.

Европарламент может также отклонить бюджет в целом большинством в 2/3 голосов, «руководствуясь важными аргументами» Договор о ЕС, ст. 272. Как видно, процедура принятия бюджета в Европейском Союзе отличается от других законодательных процедур, что характерно и для принятия бюджетов в государствах - членах.

Другое дело - бюджетные процедуры демократических государств предоставляют органам, непосредственно избираемым гражданами, широкие возможности влиять на структуру расходов в процессе обсуждения. Бюджетная процедура в Европейском Союзе не предоставляет Европейскому парламенту таких правомочий в полном объеме. Вне возможности вносить поправки остаются обязательные расходы бюджета - обычно это компенсационные выплаты аграрному сектору, субсидии государствам-членам, внешний долг.

(2) «Разделенными» с Европарламентом в настоящее время являются и финансовые полномочия -- полномочия по утверждению бюджета Европейских Сообществ:

- утверждение «обязательных расходов» бюджета ЕС, который может отклонить любую предложенную Европарламентом «модификацию». Что же касается «необязательных расходов», то положение дел в данной области является обратным: Европарламент вносит в представленный Комиссией проект бюджета «поправки», а Совет предлагает «модификации». Однако решающее слово здесь имеет Европарламент, который вправе отвергнуть или изменить любую «модификацию» Совета.

(3) К полномочиям Совета Договор о ЕС относит также заключение международных договоров (в зависимости от предмета -- единолично или совместно с Европарламентом). Хотя речь идет о «заключении», точнее было бы говорить об утверждении или ратификации, ибо переговорный процесс от имени Сообщества осуществляет Комиссия. Совет уполномочивает Комиссию на эти действия и утверждает (с согласия Парламента или, когда не требуется, без такового) текст соглашения, выработанный ею совместно с другими государствами и/или международными организациями. Это является окончательным согласием ЕС на обязательность международного договора для него и его государств - членов.

В ряде случаях Совет назначает членов некоторых институтов и иных органов Союза: Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др. Например, решение вопроса о составе Счетной палаты, члены которой «назначаются на шестилетний срок Советом, принимающим решение единогласно и после консультаций с Европейским парламентом» Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. - «Проспект», 2010 г.; в определении состава членов Комитета регионов, которые назначаются Советом на четыре года единогласным решением по представлению государств-членов; в назначении членов Экономического и социального комитета, которое осуществляется Советом путем единогласного принятия соответствующего решения.

Наконец, среди играющих существенную роль в функционировании Союза прав Совета необходимо указать его право на обращение в Суд (Европейский суд) с исками к другими институтам ЕС. Это право не распространяется на иски к государствам - членам. Такая возможность зарезервирована только за Комиссией. Гораздо чаще, однако, Совет выступает в Суде не истцом, а ответчиком за принятые (или непринятые) им решения по жалобам других институтов, государств - членов, а также юридических лиц и граждан. Одним из главных стимулов, способствовавших увеличению исков к Совету, ныне является принятие им нормативных и иных актов квалифицированным большинством, что не только изменило политическую ситуацию, но и побуждает переголосованные государства к судебному обжалованию.